פתרון בעיית הפליטים הפלשתינאים

30/05/2011

פרופ' ניצה נחמיאס

                           נייר עמדה: (כל הזכויות שמורות. אין לצטט ללא אישור המחברת)

פתרון בעיית הפליטים הפלשתינאים מחייב סיום הדרגתי של הסיוע ההומניטארי-כלכלי באמצעות אונר"א – סוכנות האו"ם לסעד ותעסוקה לפליטים הפלשתינאיים

 

רקע

1. סוכנות הסעד והתעסוקה לפליטים הפלשתינאים (אונר"א) הוקמה על ידי העצרת הכללית של האו"ם ב- 1949 כסוכנות סעד זמנית (בהנחה שהבעיה תבוא על פתרונה עד 1952) ובמטרה לספק קורת גג ושרותי סעד ובריאות למאות אלפי הפלשתינאים שברחו מאימת מלחמת השחרור. זכו הפליטים הפלשתינאים וקיבלו ארגון סעד המוקדש לרווחתם באופן בלעדי. כל שאר פליטי העולם, כ- 21 מליון נפש, נמצאים תחת חסותה של סוכנות האו"ם לפליטים UNHCR)), שמושבה בג'נבה.

2. מאחר והארגון הוקם בחופזה ומייסדיו הניחו כי הארגון יהיה זמני, אימצה העצרת הכללית אמנת התאגדות עתירת ליקויים. הליקויים העיקריים נוגעים להעדר נוהלי ניהול תקין ואי הקמת רשות מנהלת, מבקרת ומפקחת על פעולות הארגון. הנהלת הארגון המורכבת מ- א) המדינות התורמות ו- ב) המדינות המארחות את הפליטים, ברם היא חסרת סמכויות וכשמה כן היא: רשות מייעצת.

3. כמו כן אין באמנה הגדרה ברורה של מטרות הארגון, עובדה שאפשרה לאונר"א להפוך מארגון סעד ל"ממשלה מקומית" המספקת שירותים החורגים בהרבה מכוונת המייסדים.

4. חוסר הבהירות לגבי מטרות הארגון (סעד? חינוך? הקמת תשתיות עירוניות? בריאות בסיסית או בריאות מורחבת? זכויות אדם? שיטור? שמירת חוק וסדר? ועוד) והעדר כללי ניהול מפורטים, הפכו את מנכ"ל הסוכנות לפקיד בעל סמכויות בלתי מוגבלות, הכפוף לעצרת הכללית ואשר חובת הדיווח שלו מתמצה בדו"ח כללי על פעולות הארגון המוגש לאישור העצרת הכללית אחת לשנה. מנוי המנכ"ל אינו מחייב מכרז ואינו כפוף לוועדת מינויים.

5. במהלך 57 שנות קיומו הפך אונר"א מסוכנות סעד צנועה לבירוקרטיה אדירה, המעסיקה עשרות אלפי עובדים בעלי קביעות וזכויות פנסיה אשר הקימו לעצמם איגודי עובדים חזקים המקיימים שביתות לפרקים בדרישה להטבת תנאים. התקציב השנתי של אונר"א עומד על כמעט 500 $ מליון והוא ללא תקדים וגבוה בהרבה מתקציבי כל סוכנויות הסעד הבינלאומיות.

6. יש לציין כי בשנים הראשונות לפעילותה אכן דאגה אונר"א לשיקום הפליטים. הסוכנות בנתה לפליטים בתי קבע בשולי הערים הגדולות כדי לסייע להם למצוא תעסוקה, וסיפקה למשפחות מזון, שרותי סעד, חינוך ובריאות.

7. ברם עם השנים, הפכה הסוכנות לבירוקרטיה מסונפת וענפה המתכחשת לעובדה כי מחנות הפליטים נעלמו, האנשים השתלבו בשוק העבודה, התערו במקום מגוריהם, ורבים אף זכו לאזרחות (בעיקר בירדן, מקום המושב של רוב הפליטים). בתנאים שנוצרו היה מן הראוי להעביר את פעילות אונר"א לשלטונות המקומיים, דהיינו, לממשלות ירדן, סוריה, לבנון, והרשות הפלשתינאית.

8. אונר"א מעסיקה עשרות אלפי עובדים פלשתינאים בעיקר אנשי חינוך המועסקים ע"י הסוכנות בתנאים של "עובדי קבלן". מצב זה יוצר בעיות בירוקרטיות חמורות בנושאי קביעות, זכויות פנסיה, וזכויות סוציאליות אחרות. שביתות שקיימו העובדים נגד אונר"א הצביעו על הבעיה של כפילות מעסיקים והרעת תנאי העבודה של "עובדי הקבלן" לעומת העובדים הקבועים של משרדי החינוך במדינות בהם פועלת אונר"א.

9. קיומה של אונר"א יוצר בעיה עקרונית בהנצחת בעיית הפליטים. יוצר אוכלוסיה התלויה בסעד, ובאופן הציני ביותר משמר את הפיקציה של "מחנות הפליטים". פתרון הבעיה והטיפול הנכון בנושא מחייב את חיסולה ההדרגתי של אונר"א.

10. אכן, ב-1995, בעקבות חתימת הסכם ההבנות (DOP) בין ממשלת ישראל והרשות הפלשתינאית הכינה אונר"א תכנית חומש להתקפלותה והעברת פעולותיה ואחריותה לרשות הפלשתינאית. התכנית נגנזה לפני שיבש עליה הדיו וניראה שמנהלי הארגון מעולם לא התכוונו לממשה. הכנת התכנית הייתה בעצם רק מס שפתיים למועצה המייעצת. האינתיפדה שפרצה ב- 2000 סיפקה לאונר"א את התירוץ אותו חיפשה כדי לשרוד, ואף ניצלה אותה כדי להבטיח כי הדור הרביעי וכל הדורות הבאים של "הפליטים" אכן יישארו תחת חסותה החמישי לגדול ולהשמין.

11. לסיכום, אונר"א אינה מסייעת לפתרון בעיית הפליטים.

הנחות עבודה (רציונל)

1. נושא "הפליטים הפלשתינאים" מהווה סעיף מרכזי בדיונים על עתיד השלום בין ישראל והפלשתינאים. יחד עם נושא "ירושלים" נושא "הפליטים" נחשב לקשה ומסובך במיוחד והוחלט כי שני הנושאים הנ"ל יידונו רק לאחר שיתקבל הסכם לגבי כל שאר הנושאים השנויים במחלוקת. למרות זאת, על ממשלת ישראל החובה ללבן את הנושא, ללמוד את מורכבותו ולהכין הצעות אלטרנטיביות לפתרון הבעיה אשר ללא ספק, תהווה תנאי עיקרי בכל הסכם שלום.

2. הדיון בשאלת "הפליטים" מחייב מציאת פתרונות פוליטיים-כלכליים-חברתיים לאוכלוסיה של מיליוני בני אדם הנכללים היום בקטגוריה של "פליטים פלשתינאים". הפתרונות שיוצעו חייבים להיות יישומיים ומקובלים על ישראל, הרשות הפלשתינאית, ואוכלוסיית הפליטים.

3. אחת הסיבות למורכבות הבעיה היא שלא קיים מאגר מידע אמין ואין אומדן מדויק לגבי מספר האנשים המחזיקים בתעודת הפליט המונפקת ע"י אונר"א. לכן, הקביעה כי ב-5 האזורים בהם מרוכזת פעילות אונר"א (ירדן, הגדה המערבית, חבל עזה, לבנון, וסוריה) מתגוררים למעלה מ-4 מליון "פליטים", קביעה זאת הינה שרירותית ומבוססת על מידע המסופק לאונר"א באופן וולונטארי ע"י מקבלי השרות.

4. חוסר האינפורמציה נובע בחלקו מהעדר חובת דיווח וחוסר מעקב אחר מחזיקי תעודת פליט שנפטרו. כמו כן אונר"א מעולם לא ביצעה מרשם תושבים במחנות הפליטים וסביר להניח שמספר מקבלי השרות המוצהרים בדו"חות אונר"א והמשמש בסיס לתקציבה הגדול, אינו ריאלי.

5. אינפורמציה עדכנית ומדויקת אודות מספר האנשים הזכאים להיקרא "פליטים" הינה חיונית לצורך הדיון בבעיה. יש להבחין בין אנשים אשר מ- 1948 ועד היום הינם חסרי אזרחות, לבין אוכלוסיה נרחבת של פלשתינאים אשר רכשו אזרחות במדינה מוכרת ואשר אינם זכאים (לפי החוק הבינלאומי ואמנת הפליטים) להיקרא "פליטים". אוכלוסיה זאת תהיה זכאית לפיצויים עבור נזקי רכוש (במידה ותוכח זכאותם לפי החוק).

6. הדיון בנושא "הפליטים" חייב להתחיל בהתייחסות לארגון הבינלאומי "אונרא" UNRWA , ארגון הסיוע לפליטים הפלשתינאים, שהוקם ע"י העצרת הכללית של האו"ם ב- 1949 ופועל מאז באופן רצוף ב- 5 אזורים: הגדה המערבית; עזה; ירדן; סוריה; ולבנון.

7. UNRWA מעסיק כ- 25,000 עובדים (פלסטינאים) ותקציבו השנתי עולה על– 500 $ מליון.

התקציב משמש למתן שירותים בתחומי החינוך, בריאות, וסעד, וכן לעידוד יזמות עסקית.

8. ארגון UNRWA, שהוקם כארגון סיוע זמני, שינה במהלך 57 שנות קיומו את דפוסי פעילותו

ולמעשה התרחק מהמנדט המקורי ומהמטרות המוצהרות שלשמן הוקם.

9. עיון מעמיק בהשלכות של פעילות הארגון על מצבם הכלכלי-חברתי-פוליטי של הפליטים בפרט, ושל בעיית "הפליטים" בכלל, מגלה כי קיום הארגון במתכונתו הנוכחית מהווה מכשול לקידום פתרון הבעיה.

10. הנוכחות המסיבית של אונר"א בגדה ובעזה, מעורבותה הגבוהה בתחומי החינוך, הבריאות והסעד, והעובדה שהסוכנות מקיימת מערכת שלטונית אלטרנטיבית ענפה, נוגדת סדרי שלטון תקינים ופוגעת בלגיטימציה של השלטון המקומי.

11. נראה כי הדרך לקידום פתרון בעיית "הפליטים" מחייבת ביצוע הליך הדרגתי של סיום פעילות UNRWA והעברת הסמכויות והפונקציות אותן ממלא הארגון לגורמים הממשלתיים הרלוונטיים, דהיינו, ממשלת ירדן; ממשלת סוריה ממשלת לבנון, והרשות הפלשתינאית.

12. מאחר והמספר הגדול ביותר של צרכני UNRWA (למעלה משליש ) מתגורר בתחומי ממלכת ירדן, ומאחר ובממשלת ירדן קיימים הכלים והאמצעים הדרושים לקחת תחת חסותה את האוכלוסייה הנ"ל, ניתן להקטין את מסגרת UNRWA, לצמצם את פעילות הארגון במידה ניכרת ולהתחיל בתהליך של שיקום הפליטים במקומות בהם הם חיים ומתגוררים מזה 4 דורות.

13. תהליך העברת הסמכויות והאחריות מ UNRWA לממשלות באזורים האחרים, סוריה, לבנון, הגדה ועזה, יתבצע בצורה מוסכמת, מתוכננת, ובשלבים, תוך תאום עם מוסדות האו"ם, המדינות התורמות, והממשלות בתחומן חיים הפליטים.

14. התכנית לגבי העברת הסמכויות מ UNRWA לרשות הפלסטינאית מפורטת בהמשך.

עובדות יסוד

 

1. UNRWA הינו ארגון הפליטים היחידי המסייע לקבוצת פליטים אחת: הפליטים הפלשתינאים. כל פליטי העולם, כ- 21 מליון נפש, נימצאים תחת חסותה וטיפולה של סוכנות האו"ם לסיוע לפליטים 'UNHCR אשר הוקמה ב- 1951 והמספקת סיוע כלכלי-הומניטארי למיליוני פליטים ברחבי תבל.

2. האחריות והמסירות היוצאת דופן של האו"ם לפליטים הפלשתינאים אינה נובעת מצרכים הומניטאריים ייחודיים, אלא מההנחה שהאו"ם כממשיכו של חבר הלאומים, חייב לדאוג לרווחת הפלשתינאים עד שתהיה להם מדינה עצמאית. זאת מאחר שהמנדט הבריטי מנע מהם את הזכות להגדרה עצמית.

3. תקציבה השנתי של UNRWA לשנת 2006 -2007 הוא: 995 $ מליון תקציב רגיל, ותוספת של 286 $מליון לפרויקטים . ס"ה 1,282 $מליארד. בהשוואה לתקציב 2004-2005, תקציב UNRWA גדל ב – 33%.

4. תקציב סוכנות האו"ם לפליטים UNHCR המטפל כאמור ב- 21 מליון פליטים ברחבי העולם עמד ב- 2006 על 1,145.3 $,מיליארד המהווה עליה של 16% לעומת השנה הקודמת . (הארגון מתנצל על ההעלאה וטוען שהיא הייתה חיונית נוכח החמרת בעיית הפליטים באפריקה.)

5. הסיוע לנפש שמקבל אזרח פלשתינאי (לפי 4 מליון נזקקים) הוא פי 300% יותר מהסיוע שניתן לכל פליט אחר בעולם.

6. UNRWA מעסיקה 25,000 עובדים. לעומת זאת סוכנות האו"ם לפליטים UNHCR מעסיקה 5,901 עובדים (רק 13 אחוזים במטה בג'נבה והשאר במחנות פליטים רחבי העולם)

7. במהלך 57 שנות קיומה שינתה UNRWA את עקרונות ודפוסי פעולתה והעבירה את מוקד פעולותיה לקהילה הפלשתינאית בכללה ללא הבחנה בין "פליט" למי שאינו "פליט".

8. במסמך שנשלח אלי, ב- 14 לאוגוסט 2003, מודה נציג UNRWA בניו-יורק, מר נאסר מאהר, כי אין לסוכנות כל מידע על מספר אנשים שבאופן ממשי מקבלים שרותים, וכן אין לה כל מידע על מידת זכאותם של הנהנים לקבל שרותי סעד. באותו מסמך מודה נציג UNRWA כי הסוכנות מעולם לא קיימה מפקד אוכלוסין בקרב מקבלי הסיוע וכי :

"The agency reports that it has 4 million people registered with it and these are all eligible to its service…this figure is based on voluntary registration and it is not based on any recent census of the refugee population."

9. לאחר חתימת הסכמי שתוף הפעולה (DOP)בין ממשלת ישראל וה- PLO (1993), היה

ברור כי UNRWA חייבת להעביר בהדרגה את סמכויותיה ופעולותיה לרשות

הפלשתינאית לפי המנדט שלה האומר שעליה להתקיים עד שהסכסוך יסתיים ותקום

רשות שתוכל לדאוג לצרכי הקהילה הפלשתינאית.

10. UNRWA נערכה למבצע העברת הסמכויות וחיסול הדרגתי של מפעליה ןב- 1995 אונר"א גיבשה ופרסמה תכנית פעולה במסמך שנקרא "תקופת הביניים: תכנית 5 שנים להעברת סמכויות הסוכנות לרשות הפלשתינאית." ( THE HORIZON PLAN ) הנציב הנבחר של UNRWA מר אילטר טורקמן הסביר לעצרת האו"ם באוקטובר 1995, כיצד הסוכנות נערכת למשימה הקשה של העברת הפעילות והתקציבים מ-UNRWA לרשות הפלשתינאית.

11. בוועידת המדינות התורמות שהתקיימה בעמאן במרץ 1995 הודיע הנציב כי הסוכנות נערכת להעברת הסמכויות מUNRWA לרשות הפלשתינאית והביע דאגה לגורלם של 21,000 עובדי הסוכנות אשר עבודתם תסתיים עם העברת הסמכויות.

12. למרות קיום התכנית, במשך 5 השנים בין 1995 ל – 2000 לא נקטה UNRWA בשום צעדים למימוש התכנית, דהיינו, צמצום והקטנת פעולותיה והעברת סמכויות ואחריות לרשות הפלשתינאית ו/או לכל מדינה אחרת שבה קיימים מחנות פליטים. כאמור, למרות ההצהרות והתכניות, אונר"א כנראה לא התכוונה לבצע זאת את ה- -HORIZON PLAN

13. עם פרוץ האינטיפדה בספטמבר 2000 , UNRWA הגדילה, העמיקה והרחיבה את פעילותה וכאמור תקציבה בשנה האחרונה גדל בשליש, דהיינו ב- 33%. למעשה, הסוכנות חרגה במידה משמעותית מהמנדט המקורי שלה והיא מתפקדת כ-"ממשלה לא נבחרת" המתחרה בפעולותיה ובשרותיה של הרשות הממלכתית המקומית.

14. ללא ספק, פעילותה של UNRWA גורמת להנצחת בעיית הפליטים.הסוכנות גורמת להעמקת התלות הלא בריאה של האוכלוסייה המקומית בשרותיה ומוכיחה לתושבים את אזלת ידה וחוסר יכולתה של הרשות המקומית לספק את צרכיהם.

PLAN A
תכנית לסיום פעולות הסיוע והעברת הסמכויות והתקציבים של אונר"א לרשות הפלשתינאית

PLAN B
תכנית לסיום פעולות הסיוע והעברת הסמכויות והתקציבים של אונר"א למספר ארגונים בינלאומי.