ישראל בעידן הפוסט-ריבונות: אתגרי הגלובליזציה באסטרטגיה הישראלית

01/03/2011

פרופסור ניצה נחמיאס

המכון לאסטרטגיה ציונית

אדר א' תשע"א / מרץ 2011  

המכון לאסטרטגיה ציונית הוא גוף עצמאי הפועל למען שמירת צביונה היהודי והדמוקרטי של מדינת ישראל על פי עקרונות מגילת העצמאות.

המכון פועל לשמירת זכויות האדם במדינת ישראל ברוח עקרונות החירות, הצדק, היושר והשלום של מורשת ישראל.

המכון פועל למען הידוק הקשר בין יהודי התפוצות למדינת ישראל על פי ערכי הציונות.

המכון עוסק בעריכת מחקרים, כתיבת תוכניות והגשתן, הדרכת מנהיגים צעירים, ייזום כינוסים, סמינרים, סיורים ופעילויות אחרות למען חיזוקה של מדינת ישראל כביתו הלאומי של העם היהודי.

The Institute for Zionist Strategies is an independent non-partisan organization dedicated to the preservation of the Jewish and democratic character of the state of Israel, according to the principles of Israel's Declaration of Independence.

The Institute strives to promote human rights within Israel in the spirit of the principles of freedom, justice, integrity, and peace as prescribed by the Jewish Heritage.

The Institute strives to fortify the bond between the Jews in the Diaspora and the state of Israel, according to the values of Zionism.

The Institute engages in research, formulation and advancement of programs, training of young leadership, organization of policy conferences, seminars, and field study missions, and in other activities to strengthen the State of Israel as the National Homeland of the Jewish People.

מדבר סיני 53, ת.ד. 18157 ירושלים 91181

Midbar Sinai 53, P.O.B. 18157 Jerusalem 91181

Tel. +972 2 532 2250; Fax.+972 2 532 2422

mailto:golo@netvision.net.il; http://www.izs.org.il/

העמדות המובעות במסמך זה הינן של המחבר

ואינן מייצגות בהכרח את עמדת המכון

אודות המחברת:

פרופ' ניצה נחמיאס מרצה בתחום מדע המדינה באוניברסיטת טאוסון במרילנד, ארה"ב, וכן במכללה האקדמית באשקלון ובאוניברסיטת תל-אביב. כמו כן היא משמשת דיקן המכון למנהיגות עתיד בישראל. מחקריה עוסקים בנושאי המערכת הבינלאומית, תהליכי הגלובליזציה, סיוע הומניטארי וכלכלי, מנהיגות במאה ה- 21, וסוגיות הקשורות לתלות ההולכת וגוברת בין מדינות בעידן הפוסט-ריבונות. פרופ' נחמיאס סיימה את לימודיה בתחום מדע המדינה באוניברסיטת העיר ניו-יורק בהצטיינות יתרה, היא בעלת תוארPh.D, וזכתה לפרסים רבים עבור מחקריה. בשנות השמונים היתה פרופ' נחמיאס סגן נשיא המועצה הלאומית האמריקאית למדיניות חוץ, ולאחר מכן מונתה למנכ"ל מועצת הנשים של ארצות הברית, ארגון גג של כל ארגוני הנשים בארה"ב. פרופ' נחמיאס הוזמנה ב-1986 וב-1988 לנאום במושב מיוחד של עצרת האו"ם בנושא ההתחמשות הגרעינית במזרח התיכון, והיא מוזמנת באופן קבוע להשתתף בכינוסים בינלאומיים בנושאים הקשורים לתיפקוד המערכת הבינלאומית ומעורבותה במזרח התיכון. פרסומיה כוללים 4 ספרים ועשרות מאמרים ופרקים בספרים, וכן מספר פרסומים בנושא הפליטים הפלשתינאים וארגון האו"ם המסייע להם. לאחרונה ערכה פרופ' נחמיאס (עם פייסל עזאיזה ומירי כהן) ספר בנושא: שרותי רווחה, בריאות וחינוך בשעת חרום: לקחים ממלחת לבנון השנייה" (הוצאת פרדס, 2010).

תקציר

לאחר מלחמת העולם השנייה עברה המערכת הבינלאומית שינויים מערכתיים מובנים שהעיקרי שבהם היה המעבר ממערכת בינלאומית המבוססת על עקרון הריבונות של מדינת הלאום, למערכת בינלאומית שבה יש השפעה רבה של גורמים על-מדינתיים, כגון האו"ם והארגונים הקשורים בו כמו גם תאגידים כלכליים על-לאומיים. במערכת בינלאומית חדשה זו, הוכפפה מדינת הלאום לנורמות שנקבעו על ידי הגורמים העל-מדינתיים בתחומים הכלכליים והפוליטיים מתוך מטרה להבטיח את השלום ושיתוף הפעולה הבינלאומי. כפיפות זו של המדינה הריבונית לכללי ההתנהגות שנקבעו ע"י הגורמים העל-לאומיים נוגסת באוטונומיה ובחופש התמרון של המדינה בנושאים שהיא רואה כחיוניים לביטחונה. מאמר זה בוחן את יחסי הגומלין בין ישראל כמדינת לאום ריבונית לבין המערכת הגלובלית בתחום הכלכלי והמדיני-ביטחוני.

בתחום הכלכלי, ישראל הנה חלק אורגני ממערכת כלכלית-פיננסית גלובלית. להתפתחות של מערכת גלובלית על-לאומית יש השפעה רבה על כלכלת ישראל. יתרונות הגלובליזציה הכלכלית כוללים התייעלות בהקצאת המשאבים, הרחבת אפשרויות הייצור ופיזור סיכוני ההשקעות, אך הגלובליזציה הכלכלית כוללת גם סיכונים דוגמת תנודתיות הנוצרת בשכר, שבריריות ביחס למשברים פיננסיים עולמיים, החרפת מחזורי העסקים ושחיקת האפקטיביות של מדיניות כלכלת מקרו. השלכות אלו מחייבות הפנמת המציאות החדשה שמתהווה בעידן גלובלי אל תוך תהליך קבלת ההחלטות של הממשלה ושל השוק הפרטי בישראל. ישראל צריכה להתאים את מודל הכלכלה הגלובלית לתנאיה באמצעות רפורמות במשק, בחינה מחדש של מדיניות הסחר הבינלאומי שלה ומתן תמריצים לתעשייה, למסחר ולפיתוח הטכנולוגיה.

בזירה המדינית, תהליכי הגלובליזציה הרחיבו את מושג "הסמכות האוניברסלית" המתייחס לסמכותם של ארגונים בינלאומיים להתערב באופן ישיר בענייניה הפנימיים של מדינה ריבונית. חיזוק "הסמכות האוניברסלית" בזירה הבינלאומית השפיע באופן משמעותי ביותר על אסטרטגיית הביטחון של ישראל. פעולות צבאיות רבות שישראל נקטה לצורך הגנה על ביטחונה גונו על ידי הגורמים הבינלאומיים, ואף ננקטו צעדים נגד פעולות אלה ומבצעיהן בזירה הפוליטית והמשפטית. למרות שיכולת האכיפה של המערכת הבינלאומית היא מוגבלת ומסורבלת, עדיין מתחוללת נגיסה משמעותית בריבונות מדינת ישראל. ההתמודדות עם תהליכים אלו מחייבת גמישות מחשבתית-מדינית, מעורבות אקטיבית בפוליטיקה הבינלאומית, והבנה מעמיקה של השינויים החלים במבנה ותפקוד מערכת הארגונים הבינלאומיים. ישראל צריכה להראות שפעולותיה הצבאיות נעשות מתוך מימוש זכותה להגנה עצמית, זכות המוכרת על ידי הקהילה הבינלאומית, האו"ם והחוק הבינלאומי.

על ישראל למצוא את האיזון הנכון בין שמירה וציות לעקרונות וכללי המשחק כפי שנקבעו ע"י המערכת הבינלאומית, לבין זכותה להגן על עצמה. למעשה, למרות התחזקות כוחם של המוסדות העל-לאומיים, המערכת הבינלאומית עדיין מבוססת על מדינת הלאום, ושמירה על ביטחון מדינת הלאום ואזרחיה הנה ערך עליון בחוק הבינלאומי. הנגיסה וצמצום האוטונומיה של המדינה הריבונית אסור שיפגע בזכותה של ישראל, כמדינה ריבונית, לקבוע את מדיניות הפנים והחוץ הנראית לה חיונית לשלומה, ביטחונה ושגשוגה.

הקדמה

מקובל להניח שהחל מאמצע המאה ה-‏17 מהווה מדינת הלאום יחידת בסיס של ההתנהלות הפוליטית הבינלאומית. מדינת לאום הנה יחידה חברתית-פוליטית-וכלכלית פרטיקולארית, תחומה ומוגדרת, הנשלטת אפקטיבית על ידי קבוצה המגדירה את עצמה במשותף כ"לאום", על בסיס של תרבות, שפה והיסטוריה המשותפים למרבית הפרטים בה. התכונה המרכזית המאפיינת את מדינת הלאום היא ה"ריבונות", שמשמעה "סמכות עליונה", דהיינו, מדינת הלאום היא הסמכות החוקית העליונה ביחידה הטריטוריאלית הנשלטת על ידה. עקרון הריבונות מאפשר למדינה לנהל את ענייניה באופן אוטונומי ובלתי תלוי במדינות ו/או בגורמים בינלאומיים, ולחוקק חוקים הנראים לה חיוניים לקיומה ותפקודה. במציאות הגלובלית הנוכחית כ-200 מדינות לאום חולקות את העולם שבו אנו חיים וכולן טוענות לריבונות ולאוטונומיה פוליטית. ברם לאחר מלחמת העולם השנייה עברה המערכת הבינלאומית שינויים מערכתיים מובנים שהעיקרי שבהם היה המעבר ממערכת בינלאומית המבוססת על עקרון ה"ריבונות" למערכת בינלאומית המבוססת על עקרון ה"פוסט-ריבונות". הנדבך העיקרי בייסוד עידן הפוסט-ריבונות היה הקמת ארגון האומות המאוחדות (האו"ם) על עשרות סוכנויותיו ושלוחותיו, אשר מאז היווסדו, בשנת 1945, התפתח והפך לרשת ענפה ומסועפת של סוכנויות וארגונים בינלאומיים הפועלים באופן עצמאי, מגבשים מדיניות ומקבלים החלטות משמעותיות וחשובות המשפיעות על תחומי הכלכלה, הפיננסים, הסחר, והפוליטיקה הבינלאומיים. בעידן הפוסט-ריבונות מדינת הלאום הנה רכיב אחד במערכת מורכבת של מוסדות וארגונים בינלאומיים, שביניהם מוסדות כלכליים, משפטיים, ומערכות מיוחדות המופקדות על תהליכי קבלת החלטות במישור הבינלאומי. המערכת המורכבת הזאת, אשר נועדה לשפר את שיתוף הפעולה הבינלאומי, למעשה מצמצמת את מרווח הריבונות של מדינות הלאום. ישראל, כמדינה חברה בארגון האו"ם, הנה חלק בלתי נפרד מתהליכים אלו ואף היא נאלצת לעתים להתמודד עם "נגיסות" בריבונותה.

העובדות הנ"ל מעידות על הבעייתיות שביחסי "מדינה-או"ם". מדינת הלאום נאבקת על מעמדה הלגיטימי כשחקן ריבון ואוטונומי בעל סמכות חוקית עליונה בטריטוריה המוגדרת כשייכת לו, ברם המציאות הפוסט-ריבונית מכתיבה למדינת הלאום כללי משחק שונים. בעידן הפוסט-ריבונות מדינת הלאום הפכה להיות "שחקן משתתף" במערכת גלובלית שבה חברות מאות מדינות לאום, המתנהגות על פי כללי משחק הנקבעים ע"י ארגונים וסוכנויות בינלאומיים. כללי משחק אלו הנם נורמות התנהגות וכללי "עשה ואל תעשה" הכוללים בתוכם מערכת מובנית של "שכר ועונש". המדינה המפרה כללים אלו צפויה להיענש ולהיפגע כלכלית, פוליטית ואפילו ביטחונית. הגוף המרכזי המשפיע ביותר במערכת הבינלאומית והמופקד על מתן "שכר ועונש" הוא מועצת הביטחון של האו"ם. למועצת הביטחון סמכויות מרחיקות לכת, בעיקר בנושא סנקציות כלכליות ואסטרטגיות, והמועצה יכולה להחליט להפעיל אותן כאשר מדינה מסרבת למלא את החלטות האו"ם. ידוע שבעבר מועצת הביטחון הטילה "עונשים" על מדינות אשר הוגדרו "מסכנות את שלום העולם", או מדינות שהפרו את קוד ההתנהגות המקובל במערכת הבינלאומית. הטלת סנקציות היא הנשק המועדף על מועצת הביטחון (זימבבווה, צפון קוריאה, אירן, ועוד), ברם מקרים כאלו הנם יוצאי דופן ומחייבים הצבעת רוב מיוחס בתהליך קבלת ההחלטות במועצה.[1]

נושא ה"שכר" וה"עונש" בעידן הפוסט-ריבונות הוא נושא מרכזי במשפט הבינלאומי אשר מנסה למצוא את האיזון הנכון בין עקרון הריבונות ואי ההתערבות בענייניה הפנימיים של המדינה הריבונית לבין הצורך להתערב מטעמים הומניטריים או טעמים אחרים הנראים למועצת הביטחון של האו"ם ראויים כדי להפר את עקרון הריבונות. מצד אחד, באמנת האו"ם סעיף 2(7) נאסרה מפורשות כל התערבות בענייניה הפנימיים של המדינה שיש בה כדי לפגוע בשלמותה הטריטוריאלית ועצמאותה הפוליטית של המדינה. מצד שני ישנם מקרים מיוחדים שבהם התערבות בענייניה הפנימיים של מדינה מותרת ואפילו נדרשת. פרק 7 (סעיף 39) של אמנת האו"ם מסמיך את מועצת הביטחון לקבוע האם פעולה כלשהי של מדינה מהווה סכנה לשלום העולם והפרה בוטה של קוד ההתנהגות כפי שנקבע באמנת האו"ם. סעיפים 41 ו-42 בפרק 7 באמנה מסמיכים את המועצה לנקוט בסנקציות כלכליות ו/או צבאיות נגד מדינה המפרה את השלום, מסכנת את יציבות העולם, או מפרה באופן בוטה זכויות אדם. מעורבות זו החלה עוד בראשית שנות החמישים, כאשר מועצת הביטחון גייסה כוח רב לאומי להדוף את התקפת דרום קוריאה וכיבושה ע"י הצפון הקומוניסטי. דוגמאות בולטות להפעלת סעיפים אלו היו: החלטת מועצת הביטחון 678/S (1990), שעודדה את מדינות המערב לנקוט את כל האמצעים על מנת להביא לנסיגה עיראקית מכווית והחזרת המצב לקדמותו במפרץ הפרסי; החלטת מועצת הביטחון 770/S (1992), שקראה לכל המדינות לנקוט את כל האמצעים במסגרת לאומית או במסגרת ארגונים אזוריים (NATO, EU), על מנת לספק סיוע הומניטרי לבוסנייה; החלטה זו סללה את הדרך להתערבות צבאית חיצונית ברחבי יוגוסלביה; החלטת מועצת הביטחון 837/S (1993), שהסמיכה ואפילו חייבה התערבות חיצונית צבאית בסומליה, ועוד. בנוסף, ביולי 2002 החל לפעול בהאג בית הדין הבינלאומי לפלילים, אשר ניתנו לו סמכויות מרחיקות לכת לדון ולפסוק בנושאים המוגדרים כפוליטיקה פנים-מדינתית.

כאמור לעיל, בעולם של פוסט-ריבונות, האו"ם על סוכנויותיו הרבות נוגס באוטונומיה של מדינת הלאום ופוגע בסמכותה הבלעדית לקבל החלטות מדיניות לגבי תושביה ולגבי יחסיה עם מדינות אחרות. שיטת ה"שכר" ו"העונש" מיועדת להרתיע מדינות מלנקוט פעולות שאינן מאושרות ע"י מועצת הביטחון מחד, ו"להעניש" מדינות שאינן מכבדות את החלטות הארגון, מאידך. מצב זה מוביל להתנגשות אינטרסים בין מדינת הלאום העומדת על זכותה, לפי המשפט הבינלאומי, לממש את עקרון הריבונות ולהיות הסמכות העליונה ובעלת השליטה הבלעדית בטריטוריה הפרטיקולרית המוגדרת כשלה, לבין ארגון האו"ם על סוכנויותיו הטוען שהוא פועל מתוך סמכות אוניברסלית שניתנה לו מתוקף היותו גוף המייצג ומבטא את רצון ודעת כלל או מרבית אומות העולם. התנגשות אינטרסים זאת הנובעת מתופעת הגלובליזציה מעמידה את מדינת הלאום במצב של מלכוד. מחד, החברות בארגונים הבינלאומיים היא חשובה ולעתים אף חיונית לקיומה ושגשוגה של מדינת הלאום. מאידך, החלטות או"ם שאינן עולות בקנה אחד עם מדיניות הממשלה מחייבת פשרות, ויתורים, ולעתים אף שינוי המדיניות והתאמתה להחלטות האו"ם וסוכנויותיו.[2]

ברם, האם אכן מדינת הלאום, במובנה הקלאסי, מאבדת את צביונה והופכת לבלתי רלוונטית? או האם רק מדינות "קטנות" מאבדות את עצמאותן בשעה שהמעצמות החזקות ממשיכות לעשות במערכת הגלובלית כאוות נפשן? האם האמרה: "המדינות החזקות עושות ככל יכולתן והמדינות החלשות סובלות ככל יכולתן" נכונה? החל משנות ה-70' של המאה הקודמת נראה היה שהתפתחויות טכנולוגיות, בעיקר בתחום תקשורת ההמונים, כלכלה גלובלית, מערכות פיננסיות לאומיות תלויות גורמים חוצי גבולות, והפיכת התחבורה האווירית לכלי תחבורה כמעט "עממי", יהפכו את העולם לכפר גלובלי גדול שבו תשלוט הכלכלה והתרבות הפוליטית המערבית.[3] המצדדים בגישה זאת מסתמכים על דוגמאות של מדינות אשר התמזגו באופן מוצלח עם מדינות אחרות ברמות שונות של מיזוג, כמו: מדינות האיחוד האירופי, בריתות כלכליות כמו ארגון הסחר העולמי ובריתות אסטרטגיות בין מדינתיות כמו נאט"ו. בנוסף, מעורבותה האינטנסיבית של מועצת הביטחון בכל הסכסוכים האסטרטגיים שאירעו בעולם בעשורים האחרונים מעידה יותר מכל על התחזקות הגלובליזציה ומגמת הפוסט-ריבונות. כל המערכות הצבאיות שהתחוללו בעולם בעשורים האחרונים, ובהן: מלחמת המפרץ הראשונה (1991), המערכה בבוסנייה והמערכות הצבאיות שעדיין נמשכות בעיראק ובאפגניסטן, כולן נעשו תחת ה"מטרייה" של מועצת הביטחון אשר נתנה לגיטימציה לפעולות אלו שהן תוקפניות מטבען. נראה כי מדינת הלאום, חזקה ועצמאית ככל שתהיה, נאלצת לקבל את ברכת מועצת הביטחון ואישורה לכל פעולה צבאית הכרוכה בשימוש באלימות כלפי מדינת לאום ריבונית אחרת. הבעיה היא ש"ברכת" מועצת הביטחון אינה תמיד מובטחת. לדוגמה, הפלישה של צבא ארה"ב לעיראק ב-2003 נעשתה ללא קבלת אישור ולגיטימציה של מועצת הביטחון, וכן פעולות המוגדרות כ"הגנה עצמית" כמו הפצצת הכור בעיראק ביוני 1982 והפצצת הכור בסוריה בספטמבר 2007, זכו לביקורות קשות.[4] מאידך, דוגמאות אלו מוכיחות כי גם בעידן הפוסט-ריבונות, העיקרון של "הגנה עצמית" מאפשר למדינת הלאום לפעול באופן אוטונומי גם אם הפעולה לא קיבלה את "ברכת" מועצת הביטחון, ולמרות האיום שהפעולה עלולה לגרור בעקבותיה "עונש". גם האו"ם ומערכת המשפט הבינלאומית נאלצו להכיר בזכותה של מדינת הלאום להגן על עצמה ללא צורך באישורה של מועצת הביטחון.[5]

בצד התחזקות המערכת הגלובלית אנו עדים להתגברות תופעת הלאומיות אשר לא גוועה מעולם, ואף החלה להתחזק לאחרונה בצורה משמעותית בעיקר לאור גלי ההגירה הבלתי חוקית והיווצרות קהילות אתניות גדולות ומובחנות שנמנעו מהיטמעות באוכלוסייה מקומית. התחזקות הלאומיות נובעת גם משיקולים ביטחוניים, כגון איומי טרור, וחשש מפעולות איבה של מדינות עוינות. מכלול האיומים האסטרטגיים ובהם איומים גרעיניים הגבירו את הצורך בביצור מדינת הלאום הן לצורך הרתעה והן לצורך הגנה עצמית. שיקולים אסטרטגיים אלו נמצאים בראש רשימת העדיפויות הלאומיות והם מחזקים את המודל של "מדינת הלאום" הריבונית והעצמאית. נראה כי הספד "מדינת הלאום" היה מוקדם מדי ובלתי מבוסס. תהליכים פוליטיים נוספים המחזקים לאומיות הם: פוסט-קולוניאליזם, התפוררות הגוש הקומוניסטי והיווצרות זהות לאומית אתנית כדוגמת בוסנייה, קוסובו, מקדוניה, ועוד. נראה כי התחזקות הגלובליזציה לא חיסלה את תופעת הלאומיות, ובמקרים מסוימים אפילו חיזקה אותה. נראה כי הקדמנו להספיד את מדינת הלאום, וכי עקרון הריבונות הוא עדיין עמוד תווך ביחסים בינלאומיים.

לסיכום, נראה כי מודל ה"ריבונות" ומודל ה"פוסט-ריבונות" הם שני צדדים של אותה מטבע. מדינת הלאום איננה פועלת בחלל ריק, והשחקנים הגלובליים משתמשים באסטרטגיות של קואליציות בין מדינתיות כדי לחייב מדינות "סוררות" להתפשר ולשחק לפי כללי משחק הנקבעים ע"י המערכות הגלובליות העל-לאומיות. דוגמאות נוספות הן ארגון הסחר העולמי שהוא בעל סמכות "להעניש" מדינות המפרות את חוקי הסחר הגלובליים ובתי הדין הבינלאומיים הממוקמים בהאג אשר שופטים ומענישים הן מנהיגים והן מדינות המפרים את האמנות והחוק הבינלאומי. מצדדי הגלובליזציה והפוסט-ריבונות טוענים כי מטרת פעולותיהן של המערכות הגלובליות השולטות בסחר ובכלכלה העולמיים היא לשפר את הסחר והכלכלה העולמיים ובכך לתרום לקידום האינטרס הלאומי של כל המדינות החברות בארגון. לטענתם המערכת הגלובלית קובעת כללי משחק המתקנים את עוולות העולם, ומביאים מזור למדינות אשר סבלו קשות ממלחמות עקובות מדם, טיהור אתני, כיבוש, רצח עם ודיכוי בידי עמים אחרים. לעומתם טוענים מתנגדי הגלובליזציה כי כללי המשחק של המערכת הגלובלית מיועדים לשרת את צורכיהן של המדינות החזקות והשולטות במערכת, ומדינות אלו מנצלות את הגלובליזציה כדי לקדם את האינטרסים הלאומיים שלהן. לעומתם מביאים מקטרגי המודל הגלובלי את ארגון הסחר כדוגמה לארגונים בינלאומיים אחרים העלולים לשחוק את מדינת הלאום ולאלץ אותה לאמץ כללים הפוגעים באינטרס הלאומי. הורדת מכסים, ביטול היטלי יבוא ופתיחת השוק המקומי לתחרות בלתי הוגנת של מוצרים זולים ממדינות מתפתחות עלולים לפגוע בתעשייה מקומית ולגרום לאבטלה ולשחיקה משמעותית בעצמה הכלכלית של המדינה.

מהאמור לעיל נראה כי קיימת תלות הדדית בין מדינת הלאום לבין המערכת הגלובלית, כאשר הגלובליזציה נשענת על מדינת הלאום ולהפך. המאמר שלפנינו בוחן את יחסי הגומלין בין מדינת הלאום, במקרה שלנו - ישראל, לבין האו"ם ומערכת הארגונים הבינלאומיים, יחסים המאופיינים ברצף של ירידות ועליות, בין שיתוף פעולה פורה לבין חילוקי דעות משמעותיים במגוון נושאים. ישראל חייבת לפתח אסטרטגיות מדיניות וכלכליות אשר יאפשרו לה לנטרל את נזקי הגלובליזציה ואף לסייע לישראל ליהנות מפרותיה. הגלובליזציה מבוססת על כללי משחק הטומנים בחובם אפשרויות חיוביות לפיתוח כלכלי ואסטרטגי וישראל יכולה לנצל את הגלובליזציה לקידום האינטרס הלאומי שלה. האו"ם אינו "אויב" או "ידיד". האו"ם הנו מכשיר אופרטיבי שהוקם לקידום המערכת הבינלאומית ולביסוס עולם טוב יותר.[6] האו"ם על עשרות סוכנויותיו הנו מכשיר אסטרטגי רב חשיבות, אשר יש ללמוד את תכונותיו, יכולותיו, והאפשרויות הטמונות בו כדי לנצל אותו לקידום האינטרס הלאומי שלנו.[7]


מודל התלות ההדדית

"תלות הדדית" מוגדרת כיחס דו-צדדי בין שני גופים אשר כל אחד מהם מקבל תפוקות מהיחס ההדדי מבלי לפגוע בצד השני. במערכת הבינלאומית קיימת תלות הדדית בין המדינות לבין עצמן ובין המדינות לבין מערכת הארגונים הבינלאומיים. תהליך הגלובליזציה גרם להגברת התלות ההדדית בין כל השחקנים הקיימים במערכת הבינלאומית והאיץ שינויים מערכתיים מובנים בתחומי הכלכלה, הסחר והפוליטיקה הבינלאומיים. המערכת הכלכלית הגלובלית מאופיינת בשלושה מרכיבים מרכזיים: א. ליברליזציה המתפשטת בניהול הכלכלה על-ידי רוב המדינות, אך בעיקר אלה של העולם המערבי, ב. עלייה דרסטית בהיקף הסחר, תנודות ההון הבינלאומיים וניידות של בני-אדם, ג. המהפכה הטכנולוגית והתקשורתית, ההופכת מרחקים גיאוגרפיים לכמעט בלתי רלבנטיים. השחקנים העיקריים במערכת הגלובלית הם המדינות הריבוניות - כ-200 מדינות החברות באו"ם, ובנוסף אליהן כ-60,000 חברות רב-לאומיות "חוצות גבולות", כמו: IBM, Coca-Cola, Microsoft, ועוד, שלהן כחצי מיליון חברות בת; כ-10,000 חברות ענק לאומיות לא-ממשלתיות הפועלות ברחבי העולם, שגם להן חברות בת רבות; כ-250 ארגונים בין-לאומיים שבהם מיוצגות מדינות, למרות שחלקם מנוהלים, לפחות חלקית, על בסיס מקצועי שאינו בהכרח לאומי, כמו האו"ם, נאט"ו, האיחוד האירופי, "הבנק העולמי" ו"קרן המטבע הבינלאומית"; וכ-6,000 ארגונים לא-ממשלתיים (NGOs - Non Governmental Organizations).[8] התלות ההדדית בין המדינות לבין אלפי השחקנים השונים הפועלים במערכת הבינלאומית ובעיקר ארגוני האו"ם וסוכנויותיו, מניעה את גלגלי הגלובליזציה והופכת אותה לתהליך הפוליטי-כלכלי-חברתי החשוב והמשמעותי ביותר במאה ה-21. די להיזכר באפקט הדומינו שיצר משבר הנדל"ן בארה"ב בשנת 2008 והשפעותיו ההרסניות על המערכות הפיננסיות בעולם כולו. הדבר דומה ל"אפקט הפרפר", דהיינו, משק כנפי פרפר בקצה אחד של העולם עלול ליצור שינויים קטנים באטמוספרה אשר בסופו של דבר יגרמו להופעת סופת טורנדו בקצה השני של העולם. התלות ההדדית מובילה לליברליזציה כלכלית ופיננסית ומחייבת מדינות לאמץ מדיניות של "שוק חופשי", לדוגמה, הסרת מגבלות על תנועה בין מדינות, הסרת מכסים וביטול היטלי ומסי יבוא. גם בתחומים אחרים מחייבת התלות ההדדית קבלת דין המערכת הגלובלית וציות לכללי המשחק כפי שהם נקבעים ע"י ארגונים גלובליים.

לסיכום, הגלובליזציה מתאפיינת בהגברת יחסי הגומלין והתלות בין מדינות, בעיקר, אך לא בלבד, בתחום הכלכלי, תוך התגבשותן ההדרגתית של כלכלה עולמית, חברה עולמית ותרבות עולמית, ובגבולות מדינתיים המתחילים לאבד ממשמעותם. לאחרונה התגברה התפישה ה"אוניברסלית" המתייחסת להפצת רעיונות "מערביים" כמו: דמוקרטיה, זכויות אדם, וכו' לכל פינות העולם. מסכת יחסי הגומלין והתלות ההדדית יוצרת כלכלה פוליטית בינלאומית ותרבות גלובלית, כשהמדינות העשירות והמפותחות הן הקובעות את כללי המשחק באופן המשרת את האינטרס הלאומי שלהן. התלות ההדדית משפיעה על ישראל ומחייבת אותה לקבל החלטות מדיניות בחלקן רצוניות, מכוונות ומתוכננות, ובחלקן הגדול בלתי צפויות, בלתי מתוכננות ולעתים אף בלתי רצויות. עקב התלות של ישראל במדינות ידידותיות, חייבת ישראל להתחשב בשחקנים לאומיים, בינלאומיים ושחקנים המייצגים מגוון גדול של אינטרסים פרטיים וציבוריים. מצב זה אינו ייחודי לישראל. רוב מדינות העולם מודעות לעובדה שאי ציות לכללי המשחק הגלובליים יכול לגרור אחריו עונשים כגון סנקציות כלכליות וביטחוניות, ואף פעולה אלימה כמו השתלטות על טריטוריה, פלישה, וכו'. הגלובליזציה הובילה להקמת מסגרות פורמליות המאפשרות את ביצוע המדיניות הגלובלית כפי שקובעים אותה השחקנים השונים הפועלים במערכת התלות ההדדית. מסגרות אלו הן ברובן תחת מטריית האו"ם, למרות שהן נהנות מעצמאות רבה בקביעת מדיניות ובבחירת דרכי ביצועה. לדוגמה, הבנק העולמי, העוסק בסיוע למדינות מתפתחות בתחומי תשתיות, קרן המטבע הבינלאומית הנותנת אשראי בתנאים נוחים למדינות מתפתחות הנקלעות לקשיי נזילות, וארגון הפיתוח של האו"ם הפועל לחיזוק והעצמת החברה האזרחית במדינות מתפתחות. סיום המלחמה הקרה, השתלבות רוסיה וסין במערכת הגלובלית, וההתפתחות המהירה של הטכנולוגיה ותקשורת ההמונים, חיזקו את מגמת הגלובליזציה והעמיקו את התלות של ישראל במערכת הבינלאומית.


ישראל בעידן הגלובליזציה - תהליכים, אפשרויות ומגבלות

תהליכי הפוסט-ריבונות והגלובליזציה משפיעים הן על מדיניות הפנים והביטחון והן על מדיניות החוץ של ישראל. תהליך הגלובליזציה יוצר קשר בלתי אמצעי בין עצמתה הכלכלית-פוליטית של ישראל לבין חוסנה הביטחוני-צבאי. "המשולש הקלאסי" כלכלה-פוליטיקה-ביטחון מקבל חיזוק ויתר משמעות בעידן הפוסט-ריבונות, זאת עקב הבעיות הביטחוניות הייחודיות לישראל, המקשות על התמודדותה עם הסביבה הכלכלית הגלובלית. ישראל היא מדינה בעלת משק כלכלי-פיננסי קטן, הפועל בסביבה פוליטית-ביטחונית קשה. זהו משק הקולט עלייה, משק בעל היסטוריה ייחודית, מוסדות ייחודיים וערכים ייחודיים. עם העמקת תהליך הגלובליזציה יש צורך לבנות מודל שידבר בקולו של המשק הייחודי הזה - מודל של כלכלה ישראלית אותנטית. לאחרונה, קיימת תחושת החמצה על כי הגלובליזציה פוסחת על מדינת ישראל: בשעה שחברות גלובליות רבות משקיעות הון עתק בהקמת מפעלים חדשים במדינות שונות בעולם, השקעות כאלה בישראל הן מועטות יחסית. לדוגמה: חברת מיקרוסופט העולמית, שנוסדה בארצות הברית בשנת 1975, ערכה כ-290 מיליארד דולר; שוויו של תאגיד HP עומד על כ-120 מיליארד דולר; שוויה של חברת מוטורולה הוא כ-45 מיליארד דולר, של חברת אינטל כ-130 מיליארד דולר ושל חברת אפל כ-110 מיליארד דולר. תאגיד הרכב טויוטה מוטורס, שנוסד ביפן בשנת 1933, ערכו כ-220 מיליארד דולר (נתוני הבורסה האמריקאית במאי 2007).[9] ברם חברות ענק אלו ממעיטות להשקיע בישראל בהקמת מפעלים ופיתוח תשתיות ומעדיפות לקיים כאן יחידות קטנות יחסית של מחקר ופיתוח.

ישראל, למרות היותה מדינה ריבונית, תלויה במדינות אחרות הן בהקשר הכלכלי והן בהקשר הביטחוני. קשר זה מתבטא ראשית בתלותו של החוסן האסטרטגי ביכולתה הכלכלית והפיננסית של המדינה לממן ולספק את צרכיה הביטחוניים. מאידך, ללא חוסן ויציבות ביטחונית לא תיתכן כלכלה יציבה ולא תתאפשר צמיחה כלכלית. ללא כלכלה חזקה לא ניתן לממן את צורכי הביטחון וחוזר חלילה. הצלע השלישית של המשולש, הצלע הפוליטית, משפיעה לא פחות על חוסנה הכלכלי והביטחוני של ישראל. אין ספק שאלמלא הוצאות הביטחון הכבדות של מדינת ישראל, הייתה עצמתה הכלכלית דומה יותר לזו של המדינות המתועשות המובילות בעולם, ברם השוואת ההוצאה על ביטחון לנפש בישראל להוצאה במדינות מתועשות אחרות מעלה מספר סימני שאלה. ההוצאה השנתית על ביטחון לנפש בישראל עומדת על 1,500 דולר לנפש, שזהו נטל כבד. אולם כאשר משווים נטל זה להוצאה הממוצעת על ביטחון לנפש בעשרים המדינות המובילות, שהוא כ-800 דולר לנפש, מסתבר שנטל הביטחון לנפש במדינת ישראל עומד בסך הכול על כ-700 דולר לנפש יותר מאשר במדינות אלה. למרות שתקציב הביטחון של ישראל ביחס לתמ"ג שלה הנו פי שניים מזה של ארצות הברית, ההוצאה לנפש על ביטחון כמעט זהה: כ-1,500 דולר לנפש בישראל בהשוואה לכ-1,550 דולר לנפש בארצות הברית (2005). כתוצאה מכך מדורגת ישראל במקום השני בעולם מבחינת ההוצאה על ביטחון לנפש. נתון זה עומד בסתירה לתחושה הרווחת בישראל שאלמלא הוצאות הביטחון הכבדות, הייחודיות למדינת ישראל, הייתה הכלכלה הישראלית נראית אחרת לגמרי. במילים אחרות, ההוצאה העודפת של 700 דולר לנפש לשנה אינה מסבירה את רוב הפער - מעל 10,000 דולר - בין התוצר לנפש של המדינות המובילות לבין זה של ישראל. עם זאת, ברור כי המצב הביטחוני כשלעצמו הוא בעל השפעה רבה על התוצר לנפש בתקופות של מתיחות.[10] חיזוק הסחר והכלכלה בישראל מחייב השתלבות עמוקה יותר במערך הכלכלי-פיננסי הגלובלי.

יחסי הסחר של ישראל ויכולתה להשתלב ולהתחרות בכלכלה הגלובלית מושפעים באופן ישיר ממעמדה הפוליטי של ישראל בעולם בכלל, ובמערכת סוכנויות האו"ם בפרט. לאחרונה אנו עדים לתהליך בינלאומי פוליטי מסוכן המתבטא במאמצים של מדינות וארגונים בינלאומיים לערער את הלגיטימציה הריבונית של ישראל. מגמה זו עלולה להוביל להטלת סנקציות כלכליות פורמליות ולא פורמליות המיועדות לפגוע בחוסנה הביטחוני-כלכלי של ישראל. כמו כן עלולה מערכת הדה-לגיטימציה לפגוע במעמדה הפוליטי הבינלאומי של ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. סקירת יצוא הסחורות והשירותים מישראל מראה על ירידה מתמדת: בשנת 2006 גדל היצוא ב-4.9%, לאחר עלייה של 5.1% ב- 2005, ועלייה של 18.2% ב-2004. ההאטה בשוק מתבטאת גם בירידה ביבוא. יבוא הסחורות והשירותים עלה ב-2006 ב-3.1%, לאחר עלייה של 3.4% ב-2005, ושל 12.1% ב-2004. רק בתחום ההיי-טק לא ניכרות השפעות הסנקציות הסמויות על ישראל. בשנת 2009 היצוא של חברת אינטל ישראל הסתכם ב-3,4 מיליארד דולר, עלייה של 145% מ-2008. אינטל מעסיקה 6,340 עובדים המשפיעים על כ-20,000 בתי אב בישראל.[11] ב-11 באפריל 2010 הודיע עיתון ה"וושינגטון פוסט" כי ממשלת גרמניה השעתה מכירת נשק לישראל באופן לא פורמלי. הידיעה הוכחשה בדברי שגריר ישראל בגרמניה שמעון שטיין, אשר הודה כי "קיימות בעיות שצריכות לבוא על פתרונן אבל בהחלט אין אמברגו". שר החוץ הבלגי הודיע באותו שבוע כי גם ממשלתו משעה מכירת נשק לישראל. ה"וושינגטון פוסט" השווה את המצב ב-2010 לאמברגו הנשק הזמני שממשלת גרמניה הטילה על ישראל ב-2000 בעקבות האינתיפאדה השנייה, כאשר ממשלת גרמניה השעתה העברת חלקי טנקים ופצצות טורפדו לישראל בסך כולל של כ-170 מיליון דולר. בינואר 2009, במהלך מערכת הבחירות בבריטניה, דרש המועמד הליברלי ניק קלג ממדינות האיחוד האירופי להכריז על חרם מוחלט על יצוא נשק לישראל.[12] בספטמבר 2009 הודיעה שרת האוצר הנורווגית ש"קרן הפנסייה הממשלתית" מוכרת את השקעותיה בחברת "אלביט" בשל חלקה של החברה בבניית גדר ההפרדה. במרץ 2010 הודיעה קרן פנסייה גדולה בשוודיה שלא תרכוש מניות "אלביט" מאותה סיבה. קרן הפנסייה של ממשלת נורווגיה הודיעה שהיא מושכת את השקעותיה ב"אפריקה ישראל" וב"דניה סיבוס" כתגובה על פעילות חברות בנייה אלו בהתנחלויות. אחד הארגונים המובילים את המאבק להטלת אמברגו פיננסי וכלכלי על ישראל הוא הארגון הבריטי היוקרתי המכונה "טריבונל ראסל". הטריבונל, שהיה מעורב באופן אקטיבי בהתנגדות למלחמת וייטנם ופעל להענשת פושעי מלחמה קמבודיים (ה"קמר רוז'"), החל לאחרונה בקמפיין אגרסיבי נגד השקעות בישראל. הטריבונל אף מנסה לפעול ברמה המשפטית ובכוונתו לפנות לבתי הדין הבינלאומיים כדי לאלץ את מדינות אירופה להחריף את המדיניות האנטי ישראלית בתחום ההשקעות והסחר עם ישראל.[13]

למרות שקשה לראות בפעילויות אנטי ישראליות אלו איום ממשי על חוסנה הכלכלי והפיננסי של ישראל, אין לבטל את הנזק הפוליטי שנגרם לנו בעקבות המסע של ארגונים בינלאומיים לדה-לגיטימציה של ישראל. ישראל חייבת להגיב בכמה מישורים, ובהם: שיפור המצב הביטחוני ושמירת השקט בחזית ובעורף, מצב אשר יחזק את היציבות הכלכלית ויביא לגידול בהשקעות של גורמי חוץ; על הממשלה לעודד את הצמיחה של התעשייה והמסחר באמצעות רפורמות בשוק ההון ובמסים ובהמשך הליכי הפרטה; יש לתת תמריצים לענפי ההיי-טק במגוון רחב של תחומים, כגון: אלקטרוניקה, תקשורת, טכנולוגיות מידע ומדעי החיים; יש למקד מאמצים לביטול האמברגו הסמוי המוטל על סחורות ישראליות באירופה ובעיקר לסייע לחברות ישראליות לחדור ולהתבסס בכלכלה העולמית.[14]

למרות הצמיחה המהירה של המשק, בשנים האחרונות התוצר לנפש בישראל עדיין נמוך יחסית לזה שבמדינות המובילות. בשנת 2009 התמ"ג לנפש בעשרים המדינות המובילות היה בממוצע 40,650 דולר, לעומת 27,600 דולר בישראל, כלומר התוצר הלאומי לנפש בישראל נמוך מבמדינות המתועשות בכמעט 33%.[15] כאמור, הגלובליזציה היא אחד הגורמים המשפיעים ביותר על המשק הישראלי בעשורים האחרונים. בתופעה זו הזדמנויות וסיכונים כאחד. היא מאפשרת לחברות בינלאומיות להקים מפעלי ייצור במקומות שימקסמו את רווחיהן ולעובדים משכילים להגר למדינות שבהן יקבלו תמורה גבוהה יותר עבור כישוריהם. עם זאת, היא מרחיבה את פערי השכר בין עובדים במקצועות טכנולוגיים לבין עובדים בתעשיות מסורתיות, גורמת להעברת מקומות עבודה למדינות מעבר לים, ועלולה להביא לבריחה מהירה של "מוחות" ולבריחה של הון "בלחיצת כפתור". מסיבות אלה ואחרות הגלובליזציה עלולה להשפיע על המרכיבים המסורתיים של עצמה לאומית: ביטחון, יציבות פנימית וחופש תמרון מדיני, וזאת באופן משמעותי יותר מאשר בעבר. לאור זאת, נראה כי צמיחה כלכלית יציבה בעידן הגלובליזציה אינה עניין של מותרות, ובטווח הארוך היא עשויה להיות בעלת השפעה קיומית.

תהליך הגלובליזציה בא לידי ביטוי בכלכלת ישראל באופן הבא:

1. חברות זרות נכנסות ופועלות בארץ: הממשלה מסייעת (במענקים והטבות מס) לחברות הזרות, בעיקר בתחום ההיי-טק, להקים מפעלים בארץ ולהעסיק עובדים מקומיים. למשל אינטל, מוטורולה ומיקרוסופט יצרו שותפויות ומיזוגים עם חברות ישראליות.

  • יתרון: תעסוקה לעובדים מקומיים. הדבר חשוב ביותר אם המפעלים ממוקמים בפריפריה. חברות אלו משתפות פעולה עם חברות מקומיות ובכך מקנות לחברות הישראליות יוקרה ואפשרות להיקלט בשוק העולמי. לאחר ששוקי העולם נפתחו בפני חברות ישראליות ותוצרת ישראלית, החברות הישראליות בעלות כושר הייצור הגבוה יכלו להגדיל את רווחיהן.
  • חיסרון: הן מתחרות ומחלישות את כוח החברות המקומיות, כלומר, לחברות הישראליות קשה להתחרות עמן באיכות ובמחירים.

2. היבוא נפתח באופן חופשי.[16] הממשלה מאפשרת לייבא מזון ומוצרי צריכה רבים, לאחר שבעבר הגבילה ישראל את היבוא של מוצרים המיובאים ממדינות שבהן עלות הייצור נמוכה, וכן הטילה מכס גבוה על מוצרים המיובאים מאירופה ומארה"ב, מתוך כוונה להגן על התוצרת הישראלית מפני תחרות.

· יתרון: היבוא הבלתי מוגבל והתחרות מביאים להורדת מחירים של מוצרים רבים דבר שהוא יתרון עצום לנו, הלקוחות.

· חיסרון: מפעלים רבים לא עומדים בתחרות ונאלצים לסגור או לפטר עובדים.

בנוסף, ההישענות ההולכת וגדלה של המשק על יצוא גרמה לבעיה בשערי החליפין, מאחר ותיאום שערי מטבע נעשה באופן שגרתי במועדון האקסקלוסיבי של ה-G8, שמונה המדינות המתועשות, אשר בו ישראל אינה חברה.[17] לכן חסרה ישראל את יכולת תיאום שער החליפין הבינלאומי. חשוב להוסיף עוד, שהשליטה בשער החליפין בישראל חשובה יותר מאשר במרבית המדינות המתועשות, וזאת עקב פתיחותו הרבה של המשק הישראלי - אחד המשקים הפתוחים בעולם, ש-80% ומעלה מהתל"ג שלו מופנים ליצוא וליבוא, ולאור רגישותו הרבה של המשק הישראלי להשלכות כללי המשחק הפיננסיים הגלובליים. דהיינו מחד, ישראל אינה שותפה לניסוח כללי המשחק הבינלאומיים בכלכלה, ומאידך, המשק הישראלי, עקב היותו משק קטן ולאור ההיסטוריה שלו, הוא משק התלוי מאד ביצוא, ביבוא, ובתנועות כספים והשקעות זרות.

לסיכום, תהליך הגלובליזציה, קרי, מגמת ההאחדה והפתיחות של שווקים מקומיים ביחס לאלו הבינלאומיים, הופך לנדבך מרכזי בחיי הכלכלה והמסחר של כל המדינות המפותחות. תהליך זה מאופיין ביתרונות רבים, כבכל תחרות, ובכללם התייעלות בהקצאת המשאבים, הרחבת אפשרויות הייצור ופיזור סיכוני ההשקעות. ברם, בצד יתרונותיה של פתיחות משקית זו תלויים ועומדים חסרונות החשיפה, שאינה אלא צדו השני של מטבע הגלובליזציה, ובהם תנודתיות הנוצרת בשכר, שבריריות ביחס למשברים פיננסיים עולמיים, החרפת מחזורי העסקים ושחיקת האפקטיביות של מדיניות כלכלת מקרו. שניות זו מהווה למעשה ביטוי לאינטראקציה הכלכלית הבינלאומית. השלכות הגלובליזציה האמורות על תחומיהן השונים על ישראל, כגון: פתיחת שוקי הון, סחר חופשי, מעבר טכנולוגיות, מעבר כוח אדם וכיוצא באלו, עוברות כחוט השני ברבדיו השונים של המשק, החל בקובעי המדיניות הכלכלית, דרך המגזר העסקי-תעשייתי וכלה ברמת משקי הבית. השלכות אלו מחייבות הפנמת המציאות החדשה שמתהווה בעידן גלובלי אל תוך תהליך קבלת ההחלטות, הן של הממשלה והן של השוק הפרטי. אין ספק שישראל חייבת למלא הסכמים בינלאומיים ולכבד את המלצותיהם של הארגונים הבינלאומיים החשובים. עם זאת, ישראל לא ניצלה את החופש שניתן לה על ידי הארגונים הבינלאומיים להתאים באופן יעיל יותר את המודל הגלובלי לתנאיה. ישראל חייבת לבחון את מדיניות הסחר הבינלאומי שהיא מיישמת, לדאוג ליציבות השקל ולעודד את הצמיחה של התעשייה והמסחר באמצעות רפורמות בשוק ההון ובמסים. כמו כן ישראל צריכה להמשיך בהליכי הפרטה ויש לתת תמיכה ותמריצים לענפי ההיי-טק במגוון רחב של תחומים, כגון: אלקטרוניקה, תקשורת, טכנולוגיות מידע ומדעי החיים. ובעיקר, יש למקד מאמצים לביטול האמברגו הסמוי המוטל על סחורות ישראליות באירופה ולסייע לחברות ישראליות לחדור ולהתבסס בכלכלה העולמית.


השפעות הגלובליזציה והפוסט-ריבונות על אסטרטגיית הביטחון של ישראל :

הזכות להגנה עצמית מול "הסמכות האוניברסלית"

כאמור, סיום המלחמה הקרה והתפוררות הגוש הקומוניסטי הגדילו את עצמתם של הארגונים הבינלאומיים, בעיקר של מוסדות האו"ם, והגבירו את "תיאבונם" לקבל לגיטימציה ומעמד של מוסדות על מדינתיים גלובליים. תחת הסיסמה "שמירת שלום העולם" ובלחץ המדינות הבלתי מזדהות, מועצת הביטחון פועלת באופן נמרץ לבסס את מעמדה כמוסד על לאומי-ריבוני בעל סמכות לקביעת כללי משחק פוליטיים המפרים לעתים באופן ברור ובוטה את עקרון הריבונות. הכלי המרכזי שבו משתמש האו"ם כדי לכפות את החלטותיו על המדינות החברות הוא עקרון "הסמכות האוניברסלית". המטרה הבסיסית של "סמכות אוניברסלית" ו"סמכות שיפוט אוניברסלית" היא מטרה ראויה וחשובה, דהיינו למנוע פשעי מלחמה, רצח עם, פשעים נגד האנושות, ובעיקר יישוב סכסוכים בדרכי שלום.[18]

ברם תהליכי הגלובליזציה והפוסט-ריבונות הרחיבו והעמיקו את מושג "הסמכות האוניברסלית" המתייחס לסמכותם של ארגונים בינלאומיים להתערב באופן ישיר בענייניה הפנימיים של מדינה ריבונית. נושא "הסמכות האוניברסלית" השפיע באופן משמעותי ביותר על אסטרטגיית הביטחון של ישראל, מאחר ובצד ההרחבה התיאורטית-חוקית של המושג ע"י האו"ם, מדינות ריבוניות החלו בעידוד האו"ם להחיל את "הסמכות האוניברסלית" על אזרחי מדינות אחרות באמצעות "סמכות השיפוט האוניברסלית", דבר המהווה הפרה גסה של עקרון הריבונות. בשנים האחרונות מספר מדינות, לדוגמה בלגיה, ספרד, ובריטניה, הסדירו חוק אשר קלט את אמנת ז'נבה הרביעית משנת 1949 והפרוטוקולים הנלווים אליו. חוק זה כולל 20 עברות שלדעת המחוקקים מהוות הפרה גסה של האמנה והפרוטוקולים. לפי חוק זה, "הסמכות האוניברסלית" מתירה לכל מדינה אשר אימצה תפישה חוקית זאת להעמיד לדין ולשפוט נאשמים בפשעי מלחמה שבוצעו על ידם בכל מקום, ללא כל זיקה לטריטוריה ו/או למדינה הריבונית שנגד אזרחיה בוצעו הפשעים. כמו כן כל אדם שנפל קרבן לעברה מהסוג הזה רשאי להגיש תלונה בבית משפט זה (שאינו בית משפט בינלאומי). בלגיה, למשל, הפעילה את "סמכותה האוניברסלית" בשנת 1994 בפרשת היגאנירו. היגאנירו נאשם שהשתתף במעשי רצח עם שבוצעו ברואנדה בשנים 1994-1993. התובעים היו קרובי משפחותיהם של הנרצחים אשר תבעו את היגאנירו בבית משפט בלגי. דוגמה נוספת היא פרשת מנהיג צ'ילה, פינושה, אשר נשפט בבית משפט בבריטניה. המטרה הבסיסית של "סמכות שיפוט אוניברסלית" היא מטרה ראויה וחשובה. האופי האוניברסלי של הסמכות השיפוטית יוצר הזדמנות להגן על כל נרדף ולהביא למשפט פושעי מלחמה המנסים למצוא מקלט מפני העונש המגיע להם על הזוועות שביצעו. עבור מקרים כאלו הקים האו"ם מנגנונים חוקיים להבטחת שפיטה ועונש הולם לפשעים שבוצעו, כאשר מנגנונים אלו אף משמשים מנגנוני הרתעה מפני פשעים נגד האנושות ופשעי מלחמה בעתיד. עם זאת, עצם קיום "הסמכות האוניברסלית" יוצר הזדמנות לנצל אותה לרעה באותן מדינות שבהן יכולים אזרחים ליזום פתיחת חקירה פלילית (כמו בלגיה וספרד בעבר). במיוחד נכון הדבר כאשר ההאשמות לא מתייחסות לפשעים ברורים כמו השמדת עם, אלא לפעולות בעת לחימה שלגביהן קיים ספק רב אם אכן הפרו את אמנת ז'נבה, ואם ההפרות אכן היוו פשעי מלחמה מכווננים ומתוכננים. בשל החשש משימוש לרעה בסמכות האוניברסלית קבעו מדינות רבות כי פתיחת הליך משפטי פלילי מסוג זה ייעשה רק באישור מראש של הממשלה.

ניתן לראות כי עקרון האוניברסליות יוצר קונפליקט מובנה בין שתי זכויות פוליטיות בסיסיות: זכות הריבונות והאוטונומיה של המדינה מחד, וזכות הריבונות ה"אוניברסלית" של המערכת הבינלאומית מאידך. האוניברסליות מהווה ללא ספק פגיעה בריבונות, כלומר בתי משפט של מדינה מסוימת שופטים אזרחים של מדינה אחרת ללא שום זיקה לעברה ולמדינה. מדינת ישראל נאלצה בשנים האחרונות להתגונן כמה פעמים מפני איום "הסמכות האוניברסלית". הבעיה נפתרה בכך שהסמכות האוניברסלית נקבעה כ "סמכות משלימה", דהיינו, לפי המשפט הבינלאומי והאמנות השונות, הסמכות לשפוט פושעי מלחמה היא קודם כל של המדינה שבה בוצעו הפשעים האמורים, משום שהמדינה היא זאת שנשאה בתוצאות השליליות של האירוע. כמובן, גם ההליך המשפטי במקום העברה מסובך פחות וניתן ביתר קלות לעמוד על מכלול העובדות. ישראל עלולה לעמוד בעתיד בפני ניסיונות נוספים של שימוש לרעה בעקרון "הסמכות האוניברסלית", בעיקר לאור התחזקות מערכת האו"ם וסוכנויותיו בעידן הפוסט-ריבונות. ההתמודדות עם תהליכים אלו מחייבת גמישות מחשבתית-מדינית, מעורבות אקטיבית בפוליטיקה הבינלאומית, והבנה מעמיקה של השינויים החלים במבנה ובתפקוד מערכת הארגונים הבינלאומיים. האיזון הפוליטי הנכון בין הסמכות הריבונית של המדינה לבין הסמכות ה"אוניברסלית" של הארגונים הבינלאומיים מסובך ולעתים בלתי ניתן לביצוע עקב הקונפליקט המובנה בין הסמכויות המנוגדות והסותרות זו את זו. מדינת ישראל, כמו מדינות רבות אחרות, חייבת להבטיח שפעולותיה הצבאיות המכוונות להגנה עצמית בלבד, לא יוגדרו ע"י האו"ם כ"פשעי מלחמה" או "פשעים נגד האנושות," בעיקר אם המדינה אשר בשטחה מבצעת ישראל פעולה צבאית הנה מדינת אויב ו/או מדינה הנותנת חסות ו/או מעודדת פעולות עוינות נגד ישראל.

העיקרון החשוב הראשון העומד לזכותה של מדינת ישראל הוא עקרון "מדינת וסטפליה" אשר מעניק לישראל סמכות ריבונית עצמאית ואוטונומית, ואשר כל תקיפה נגדה, בין של מדינת אויב ובין של ארגון תת-מדינתי הנה בלתי חוקית בעליל. לאחר שמדינת ישראל זכתה להכרה בינלאומית כישות פוליטית עצמאית היא נחשבת לריבון שווה לכל ריבון אחר במערכת הבינלאומית וזכותה להגן על עצמה מפני כל איום על שלומה ושלום אזרחיה. עקרון הריבונות כפי שהוא מוגדר ע"י האו"ם אומר שכל פגיעה בריבון אחד, מהווה פגיעה בכלל קהילת האומות. "כך, למשל, המשמיד עם איננו עובר רק על דיניה הפוזיטיביים של מדינה זו או אחרת, כי אם חותר תחת אושיות המסד שעליו מושתת קהילת העמים בכללותה."[19] ברם המציאות אינה עולה תמיד בקנה אחד עם העקרונות. רוב ההחלטות המתקבלות במוסדות האו"ם מוכתבות ע"י אינטרסים פוליטיים, אינן מייצגות עקרונות אובייקטיביים או אוניברסליים, והן משרתות באופן ברור ועקבי את האינטרסים הפוליטיים של מדינות עוינות לישראל. אי מתן לגיטימציה למדיניות הביטחון של ישראל החל כבר בשנות החמישים, כאשר האו"ם סירב לראות ב"מבצע קדש" (1956) תגובה לגיטימית לפעולות טרור רצחניות של קבוצות פדאיון שחדרו לישראל משטח מצרים. אפילו ידידתה הטובה ביותר, ארה"ב, "נזפה" בישראל והצטרפה לחלק מהחלטות אלו. שלילת זכותה של ישראל כמדינה ריבונית לבצע פעולות צבאיות בשטח אויב על מנת להגן על עצמה בלט עוד יותר במלחמת ששת הימים (1967), שהייתה ללא ספק מערכה צבאית להגנה עצמית. יש לזכור שמצרים הודיעה כי היא מתכוננת למלחמה, נאצר הטיל מצור על מצרי טיראן, ואף סילק את כוחות החירום של האו"ם מסיני. למרות זאת מועצת הביטחון גינתה בחריפות את ישראל, ובמשך 3 ימים, עוד במהלך המלחמה, המועצה אימצה לא פחות מ-7 החלטות גינוי![20] גם ב-1981, כאשר ישראל תקפה והשמידה את הכור הגרעיני בעיראק היא זכתה לגינויים רבים במועצת הביטחון על "אי חוקיותה של ההפצצה". גם במקרה זה ארה"ב צידדה במבקרי הפעולה וסירבה להטיל וטו על ההצבעה.[21] החל משנות השישים, ובעיקר לאחר מלחמת ששת הימים, הפכה מועצת הביטחון להיות במה פוליטית בינלאומית אנטי ישראלית המגנה לעתים קרובות, באופן חד צדדי, פעולות לגיטימיות של הגנה עצמית.[22] לצערנו, החלטות אלו גובלות לעתים קרובות באנטישמיות גלויה.[23] למשל, לאחרונה התרבו ההשוואות בין מדיניות הביטחון של ישראל למדיניות האפרטהייד של דרום אפריקה,[24] ובעקבות מבצע "עופרת יצוקה" אשר נועד להגנה עצמית בפני התקפות הקסאמים על יישובי הדרום, הואשמה ישראל בביצוע פשעי מלחמה.[25] הטענה כי מדיניות הביטחון של ישראל "מסכנת את שלום העולם" ואינה עולה בקנה אחד עם מערכת הנורמות והחוקים המקובלים במערכת הבינלאומית מתעלמת באופן בוטה מהעובדה שישראל נמצאת מזה למעלה מ-60 שנה במצב מלחמה עם מדינות עוינות הגובלות בה והטוענות בגלוי כי מטרתן המוצהרת היא השמדתה של ישראל. ישראל מותקפת ע"י החמאס בעזה, החיזבאללה בלבנון, וקבוצות טרור קיצוניות המוצאות מסתור בתחומי הרשות הפלשתינית, אשר מטרתן להרוס את רקמת החיים במדינה, לערער את אושיות השלטון, לרצוח אזרחים, ולפגוע בתשתיות החיוניות של המדינה.[26] מאידך, מוסדות האו"ם עוצמים את עיניהם מהתחמשותה הגרעינית של האויבת הרחוקה יותר גיאוגרפית, אך המסוכנת והמאיימת ביותר על ישראל, אירן, אשר הצהירה בגלוי על כוונתה להשמיד את מדינת ישראל. האו"ם "מבקר" בקריצה גלויה את אירן על הפרותיה הבוטות של האמנה למניעת הפצת נשק גרעיני שעליה היא חתומה, ומסרב להטיל עליה סנקציות משמעותיות למרות העובדה שאירן גרעינית מהווה איום ממשי הן לקיומה של מדינת ישראל והן לשלום העולם כולו. למרות ניסיונותיה של ישראל להוכיח לעולם כי היא נאלצת לעתים לבצע פעולות צבאיות לגיטימיות כדי להגן על עצמה, מועצת הביטחון טוענת מצדה כי הסמכות ה"אוניברסלית/גלובלית" של הארגון קודמת לסמכות הריבונית של ישראל, והחלטות הארגון אינן אנטי ישראליות והן מתבססות על החוק הבינלאומי ואמנות ז'נבה (1949) ובעיקר על האמנה הרביעית.

למרות שהמערכת הבינלאומית מעולם לא אמרה דברים ברורים בנושא זכות המדינה הריבונית להגנה עצמית, עדיין "חובת ההוכחה" מוטלת על המדינה המבצעת פעולה צבאית הגנתית. ברמה העקרונית, השימוש בכוח צבאי נחשב לחריג והאיסור עליו הוא גורף וחל על כל מדינות העולם (אמנת האו"ם סעיף 2 /4). מאידך, השימוש בכוח מותר בנסיבות המתחייבות מהצורך בהגנה עצמית. סעיף 51 באמנה קובע ששום דבר האמור באמנה (בסעיפים הקודמים) לא יפגע ב"זכות הטבועה" (כלומר קיימת זכות כזו במשפט הבינלאומי המנהגי) להגנה עצמית אינדיבידואלית, או קולקטיבית, במקרה של התקפה צבאית נגד מדינה חברה באו"ם. זאת אומרת, למרות האיסור הגורף על שימוש בכוח בסכסוך בין מדינות, סעיף 51 מקנה לכל מדינה ריבונית זכות לגיטימית ואפילו חובה, להגן על אזרחיה מפני התקפות של גורמים עוינים המסכנים את קיומה. כדאי להזכיר בעניין זה שבמשפט העברי אשר התפתח מוקדם הרבה יותר, נקודת המוצא אינה הזכות להגנה עצמית אלא החובה להגן על הזולת. ההלכה אינה שמה דגש על זכות האדם להגנה עצמית בשימוש בכוח ממית, אלא על חובת האדם להציל עשוק מידי עושקו ונרדף מיד רודפו. זכות האדם להציל את עצמו נגזרה מכוח חובת המציל להציל את הנרדף. כאשר מדינת ישראל משתמשת בכוח ממית היא עושה זאת כדי להציל את תושבי ישראל המותקפים.[27]

החוק הבינלאומי קובע שני תנאים עיקריים החייבים להתקיים כדי שפעולה צבאית נגד מדינה זרה תיחשב לאקט לגיטימי של הגנה עצמית:

1. הפעולה הצבאית היא תגובה להתקפה או לאיום ממשי בתקיפה אשר נעשו ע"י מדינה ב' נגד אזרחי מדינה א' שאינם מעורבים בכל פעילות עוינת, וללא כל פרובוקציה מצד מדינה א'.

2. הפעולה הצבאית היא הגנה מפני התקפה עוינת של מדינה ב' אשר מטרתה היא לזרוע טרור ופחד, ולפגוע פיזית באוכלוסייה אזרחית, בממשלה, או בארגון של מדינה א', להשתלט עליהם, לפגוע בהם, להשמיד אותם, או לכפות עליהם את רצונה.

תנאים אלו מעוררים מספר בעיות. ראשית, המערכת הבינלאומית מתייחסת למצב מלחמה שבו מדינה אחת תוקפת מדינה שנייה ללא פרובוקציה וזכותה של המדינה המותקפת להשתמש בכוח צבאי כדי להגן על עצמה. ברם האו"ם מתקשה להתמודד עם בעיית הטרור הבינלאומי הג'יהאדי שהתחזק לאחרונה והתוקף באכזריות וללא הבחנה אוכלוסייה אזרחית ברחבי העולם. בנוסף, החוק הבינלאומי מטיל על המדינה הריבונית את האחריות למנוע מארגוני טרור לפעול משטחה ולהענישם במקרה שפעולת ההרתעה נכשלה והארגון אכן ביצע פעולת טרור. המערכת הבינלאומית אינה מתייחסת למקרה הרלוונטי לישראל, שבו ארגון הטרור פועל בחסות המדינה שבה הוא מוצא מקלט, כמו החיזבאללה בלבנון והחמאס בעזה, ואין לצפות שהמדינות המארחות יפעלו נגדם. התקפת הטרור שאירעה ב-11 בספטמבר והתגובה הצבאית האמריקאית המסיבית שבאה בעקבותיה, עוררו ברחבי העולם ובעיקר במסדרונות האו"ם את השאלה האם פעולת טרור, שבוצעה ע"י ארגון תת-מדינתי, רצחנית ככל שתהיה, מצדיקה פעולת נגד צבאית רחבת היקף המשולה למלחמה לכל דבר? האם סעיף 51 מגביל את הזכות להגנה עצמית רק לקונפליקטים אלימים בין מדינות או האם התגוננות מפני ארגוני טרור כפי שפעלו ארה"ב ושאר מדינות הקואליציה באפגניסטן, יכולה להיכנס לקטגוריה של "פעולה להגנה עצמית"? שאלות אלו נוגעות ללב לבה של זכותה של ישראל להגן על עצמה מפעולות טרור ולא רק מתקיפות של מדינות אויב.

סקירה קצרה של התפתחות התפישה של "הגנה מפני פעולות טרור" מעלה כי "חבר הלאומים" היה הארגון הבינלאומי הראשון אשר ב-1937 אימץ אמנה המגנה טרור ודורשת מהמדינות שוחרות השלום להילחם בטרור.[28] למרות שלאמנה, הנקראת: "Convention for the Prevention and Punishment of Terrorism", לא היה ערך מעשי, היה זה הניסיון המשמעותי הראשון של המערכת הבינלאומית להוקיע טרור ולתת למדינות סמכות ריבונית לפעול נגד טרור כהגנה עצמית. עם התגברות הטרור ובעיקר לאחר פעולות הטרור הרצחניות של הארגונים הפלשתינים שהחלו בשנות ה-60 המאוחרות, אימץ האו"ם החלטות רבות המוקיעות פעולות טרור מוגדרות, והקובעות שפעולות אלו מהוות פשעים נגד קהילת האומות כולה. ברם, ארגון האו"ם התקשה להשיג רוב כדי להגדיר את תופעת הטרור כתופעה פוליטית המסכנת את שלום העולם! החלטות האו"ם המגנות טרור עסקו בגינוי פעולות מסוימות ומוגדרות כגון: חטיפת מטוסים, לקיחת בני ערובה, הפרעה לתנועה חופשית של נוסעים באוויר ובים, וכו', ברם לא הייתה בהחלטות האו"ם הוקעה גורפת של תופעת הטרור על כל מאפייניה, דהיינו, פעולה רצחנית המיועדת להרוג אזרחים חפים מפשע, לזרוע פחד, ולפגוע באוכלוסיית העולם כולו.[29] רק החל משנות ה-80 המאוחרות קיבל האו"ם החלטות המגנות את הטרור באופן גורף כתופעה מסוכנת המאיימת על שלום העולם. ב-1997, מספר שנים לפני ה-11 בספטמבר, אימץ האו"ם אמנה בינלאומית האוסרת כל תמיכה כספית בארגוני טרור, ומאפשרת ענישה של מדינה התומכת בכל צורה שהיא בפעולות וארגוני טרור. במאי 2001, מספר חודשים לפני ה-11 בספטמבר, אימץ האו"ם אמנה חשובה נוספת הנקראת: "The International Convention for the Suppression of Terrorist Bombing ". לפי אמנה זו כל אדם או קבוצה המבצעים פעולה אלימה ובלתי חוקית ע"י שימוש באמצעי חבלה וחומרי נפץ במקום ציבורי או נגד אתר ממשלתי, או פועלים להשמדת תשתיות חיוניות וכו', במטרה להרוג אזרחים ו/או לגרום נזק והרס למבנים ולמערכות חיוניות, הנם טרוריסטים בהגדרה. אמנה זו אף מגדירה כ"טרוריסט" כל אדם או קבוצה אשר אינם מבצעים בעצמם פעולות טרור, אך הנותנים לטרוריסטים סיוע לוגיסטי או כספי. החלטות אלו משמעותיות יותר והן כוללות איומים בסנקציות כלכליות ופוליטיות, ואף איומים בתקיפה צבאית. לאחר פעולת הטרור ב-11 בספטמבר, מועצת הביטחון הביעה תמיכה גורפת בכל פעולת נגד ואף עודדה מדינות "שוחרות שלום" להצטרף לקואליציה ולמדינות נאט"ו למבצע להשמדת ארגוני הטרור שמצאו מסתור ובסיס להתקפותיהן באפגניסטן. בהמשך להחלטות אלו ורבות אחרות, הגדירה מועצת הביטחון את המלחמה באפגניסטן כפעולה צבאית חיונית נגד ארגוני טרור המסכנים את שלום העולם ואשר מרכזם באפגניסטן.[30] פרט למקרה של מלחמת עיראק (2003), ארה"ב ומדינות נאט"ו זכו ללגיטימציה מלאה על כל שימוש בכוח צבאי נגד מדינה ריבונית בתגובה לפעולת טרור. למשל, ב-1998 הורה הנשיא קלינטון על התקפת טילים מסיבית באפגניסטן וסודן בתגובה לפעולת הטרור הקשה נגד שגרירויות ארה"ב בקניה וטנזניה. במקרה זה, 100 טילי טומהוק נורו לעבר שבע מטרות באפגניסטן שהוגדרו "מחנות אימונים של ארגון אל קאעידה", ומספר טילים נורו לעבר מטרה אחת בסודן אשר לדברי קלינטון היה בה מפעל לייצור נשק ביולוגי להשמדה המונית. הנשיא קלינטון הצהיר באופן ברור ונחרץ כי השמדת מחנות האימונים של "אל קאעידה" היה אקט של הגנה עצמית וכי חיסול המחנות ימנע התקפות טרור עתידיות. לאור זאת נשאלת השאלה: מדוע פעולותיה של ישראל להגנה עצמית זוכות לביקורת ויחס עוין? מדוע זכה מבצע "עופרת יצוקה" לגינוי כמעט כללי ע"י ארגוני המערכת הבינלאומית?[31] כיצד יכולה ישראל להשתמש באמנות הבינלאומיות כדי לקבל לגיטימציה לפעולותיה למיגור הטרור?

הטענה המרכזית של מבקרי המדיניות הצבאית של ישראל היא שהזכות להגנה עצמית אינה זכות ללא מגבלות. למרות שסעיף 51 באמנת האו"ם קבע את עקרון הזכות להגנה העצמית, המערכת הבינלאומית אינה מתייחסת לזכות להגנה עצמית כאל זכות אבסולוטית הנובעת מ"הזכות הטבעית" לחיים הנתונה לכל אדם או מדינה באשר הוא אדם או מדינה. לפי אמנת האו"ם הזכות להגנה עצמית אינה ללא מגבלות (open ended right). יש לשקול כל פעולה לפי שני הקריטריונים הבאים:

האם הפעולה הייתה נחוצה? האם הפעולה הייתה מידתית?

ראשית, חובת ההוכחה היא על המדינה המבצעת את התקיפה. המקרה הקלאסי הוא כאשר מדינה א' מותקפת או מאוימת ע"י מדינה ב', ואין ספק שזכותה של מדינה א' להגיב בפעולה צבאית מקפת ככל שתהיה, להגנתה. גם תקיפת מנע יכולה להיחשב "הגנה עצמית" במקרה שקיימת אינפורמציה מודיעינית אמינה שמדינה ב' מתכננת לתקוף את מדינה א' ותקיפה זאת, אם לא תסוכל, מהווה סכנה לקיומה של מדינה א'. ברם בשני המקרים התנאים שמנינו לעיל חייבים להתקיים:

· התגובה הצבאית הייתה הכרחית.

· התגובה הצבאית הייתה מידתית בממדיה ואופייה.

· התגובה הצבאית הייתה מיידית וסמוכה לאירוע שחייב תגובה.

התנאי השלישי הוא תנאי משני ונוכחותו משמעותית ומחייבת פחות. המערכת הבינלאומית מקבלת עיכוב בתגובה כלגיטימי מאחר שסביר להניח שהמדינה המותקפת חייבת לאסוף אינפורמציה מודיעינית על המדינה שתקפה אותה ו/או העומדת לתקוף אותה. כמו כן יש להבטיח שהתגובה תהיה הולמת באספקטים האסטרטגיים והטקטיים, וכל זה מחייב הכנות הלוקחות זמן. לאחרונה, בעקבות המעורבות הצבאית האינטנסיבית בעיראק, בבוסניה, בקוסובו, בסומליה ועוד, וכאשר מועצת הביטחון נדרשה להכריע בסוגיה האם תקיפות צבאיות שכללו הפרת ריבונות של מדינות היו פעולות לגיטימיות ל"הגנה עצמית", נוספו הקריטריונים הבאים:

· מטרות הפעולה היו לגיטימיות והן נבחרו רק לאחר מיצוי כל האפשרויות האחרות להגנה עצמית.

· התוצאות המצופות הצדיקו את הפעולה והסיכויים להצלחה היו גבוהים.[32]

על בסיס העקרונות הנ"ל מועצת הביטחון החליטה כי המעורבות הצבאית של נאט"ו בבוסניה וסרביה, תקיפות האוויר בסומליה ותימן, הפלישה של כוחות הקואליציה לאפגניסטן ב-2002, והמלחמה נגד הטאליבן ואל-קאעידה הן פעולות לגיטימיות של "הגנה עצמית", מאחר והפעולות היו הכרחיות ומידתיות ומנעו סכנה לשלום העולם. ברם הפלישה האמריקאית לעיראק הוגדרה כלא לגיטימית ומהווה הפרה גסה של החוק הבינלאומי מאחר ש:(א) ארה"ב לא קיבלה את אישור מועצת הביטחון לפלוש לעיראק, (ב) הפעולה לא הייתה נחוצה משום שלא הייתה כל סכנה של תקיפה עיראקית על ארה"ב ו/או אירופה, (ג) לא היה בעיראק נשק להשמדה המונית, ו-(ד) התקיפה הייתה פעולת מנע מוגזמת, ולא מידתית.[33]

סקירת ההחלטות מראה על חוסר בהירות וחוסר עקביות בעמדותיה של מועצת הביטחון לגבי זכותה של מדינה לפעול באופן ריבוני או חד סטרי להגנתה, בעיקר כאשר הפעולה היא נגד ארגון טרור הזורע פחד, פוגע בכלכלה ומשבש את מרקם החיים במדינה. המקרה של ישראל הוא מקרה קלאסי של חוסר עקביות וחוסר אובייקטיביות. כאמור, המערכת הבינלאומית גינתה את פעולותיה הצבאיות הלגיטימיות של ישראל החל במלחמת סיני וכלה ב"עופרת יצוקה". ישראל גונתה קשות לאחר מלחמת ששת הימים, ונשיא צרפת, הגנרל דה גול, אף הטיל אמברגו נשק על ישראל. במלחמת יום הכיפורים ישראל נמנעה מתקיפת מנע מחשש שהפעולה תגרור אחריה תגובה חריפה מצד מועצת הביטחון. למרות זאת, מועצת הביטחון גינתה גם את מלחמת יום הכיפורים.[34] אין ספק שישראל צדקה במקרה של מלחמת ששת הימים, וייתכן שהייתה צריכה לפתוח במתקפה אווירית גם ביום הכיפורים. גם השמדת הכור בעיראק ב-1981 היה אקט ברור ולגיטימי של הגנה עצמית. ישראל עמדה בפני סכנה קיומית של השמדה טוטלית, ולפי החוק הבינלאומי תקיפת הכור הייתה מוצדקת כי היא "לא פגעה בריבונות הטריטוריאלית של עיראק ולא השפיעה על הריבונות הפוליטית שלה. ההפצצה של הכור גם לא הפרה כל סעיף באמנת האו"ם מאחר והאמנה מכירה בזכותה הריבונית של לישראל להגנה עצמית".[35] למרות זאת זכתה הפצצת הכור לגינוי גורף מצד כל החברות במועצת הביטחון, ובכללן ארה"ב. באותו הקשר ניתן להזכיר את החלטת בית הדין הבינלאומי בהאג מ-9 ביולי 2004, נגד גדר הביטחון, ואת החלטת מועצת הביטחון 1860, המגנה גינוי חריף את פעולת ישראל בעזה ("עופרת יצוקה"). למרות שמסקנותיהן של ועדות החקירה לא מומשו ונותרו בגדר "גינוי" בלבד, אין להוציא מכלל אפשרות שבעתיד גינויים אלו עלולים להוביל להטלת סנקציות כלכליות, פוליטיות ותרבותיות, וכן להגשת כתבי אישום נגד אנשי ביטחון וחברי כנסת וממשלה, בטענה שהם "פושעי מלחמה". ראוי לציין כי גם מדינות האיחוד האירופי קיבלו לאחרונה החלטות אנטי ישראליות מרחיקות לכת. לאחר מבצע "חומת מגן" ב-2002 המליץ הפרלמנט האירופי על הטלת אמברגו נשק על ישראל. (לזכותם ייאמר שההחלטה המליצה גם על אמברגו נשק על הפלשתינים), ברם חמורה מכך הייתה המלצת האיחוד האירופי להשעיית הסכם האסוציאציה עם ישראל הנותן לישראל זכויות סחר חופשי השמורות לחברות האיחוד האירופי בלבד.

למרות שיכולת האכיפה של המערכת הבינלאומית הנה מוגבלת ומסורבלת, עדיין מתחוללת נגיסה משמעותית בריבונות מדינת ישראל. הניסיונות החוזרים ונשנים של ארגונים בינלאומיים רבים להביא לשלילת זכותה הלגיטימית של ישראל להגנה עצמית חמורים ומדאיגים, מאחר שלאורך זמן, התנועה לדה-לגיטימציה של ישראל עלולה להביא לפגיעה באינטרס הלאומי.


סיכום ומסקנות

למרות העובדה שעד היום הצליחה ישראל להדוף בהצלחה את מסע הדה-לגיטימציה המתנהל נגדה, השימוש במערכת הארגונים הבינלאומיים והחוק הבינלאומי כנשק לפגוע בישראל כלכלית (ע"י סנקציות); פוליטית (דה-לגיטימציה של המדינה היהודית); תרבותית (חרם אקדמי); אסטרטגית (השעיית סיוע צבאי ומכירת נשק); ונידוי מדינת ישראל מקהילת האומות הנו, כאמור, חמור ומדאיג. קשה להתעלם מהאווירה האנטי ישראלית השוררת במסדרונות הארגונים הבינלאומיים כתוצאה ממדיניות הביטחון המתחייבת מהצורך להגן על שלום המדינה ושלום אזרחיה.[36] השאלה המרכזית היא כיצד להתמודד עם האו"ם והמדינות השונות המחזיקות ב"סמכות האוניברסלית" והטוענות כי "הסמכות האוניברסלית" מאפשרת להם ואפילו מחייבת אותם לשפוט ולהעניש את ישראל, קציניה וחייליה, על הפרות החוק הבינלאומי ואמנות ז'נבה השונות? ראינו כי אפילו ידידתה הטובה ביותר של ישראל, ארה"ב, הצטרפה בעבר, במספר מקרים, למבקרי הפעולות אשר בדיעבד זכו ללגיטימציה. אין ספק שמאבקה של מדינת ישראל בארגוני הטרור השונים, בחמאס ובחיזבאללה, הנו מאבק צודק ולגיטימי להגנה עצמית, ואינו שונה במהותו ממאבקן של ארה"ב ומדינות נאט"ו בארגון אל קאעידה. כמו המאבקים האחרים, גם המאבק של ישראל ראוי לקבל לגיטימציה בינלאומית. יש לציין כי מאבקה של ישראל בטרור הבינלאומי מקדם את שלום העולם ואת יציבות המערכת הבינלאומית. ישראל היא חלק אורגני מהמכלול הגלובלי והיא מתמודדת עם הבעיות הנובעות מהסביבה הפוליטית-כלכלית הפוסט-ריבונית. במישור הכלכלי, מדינת ישראל היא חלק מהכלכלה הגלובלית, הפועלת על פי כללים הנקבעים ע"י מערכת מוסדית, הכוללת גופים בינלאומיים כמו קרן המטבע הבינלאומית, הבנק העולמי וארגון הסחר העולמי. חשיבות רבה יש גם לחברות העל-לאומיות המשפיעות על ניהול הכלכלה והסחר העולמיים. ישראל מחויבת לפעול על פי כללי משחק הנקבעים ע"י הגורמים הנ"ל, ובעיקר למלא אחר עקרון ה"ליברליזציה" בניהול הסחר והמערכת הפיננסית הלאומית. זאת למרות העובדה שקיום העקרונות, החוקים, האמנות והסכמי הסחר הבינלאומיים אשר ישראל חתומה ומחויבת להם, עלול לגרום לתחרות לא הוגנת ופגיעה בשוק המקומי. כאמור, ישראל הנה שותפה פעילה בתהליך הגלובליזציה והיא ממלאת את כל ההסכמים שעליהם היא חתומה ומחויבת.

כמו כן יש לזכור כי המערכת הבינלאומית עדיין מבוססת על מדינת הלאום, ולמרות ה"נגיסה" וצמצום האוטונומיה של המדינה הריבונית, ישראל נהנית, כמו כל מדינה ריבונית אחרת, מהזכות האוטונומית לקבוע את מדיניות הפנים והחוץ הנראית לה חיונית לשלומה, ביטחונה ושגשוגה. עם זאת ישראל מקבלת ומאשרת את האמנות הבינלאומיות והעקרונות המנחים את המוסדות הבינלאומיים, כמו גם את התפישה ה"אוניברסלית" המתייחסת להפצת רעיונות מערביים כמו דמוקרטיה, שלטון עצמי וזכויות אדם, לכל העולם. ישראל הנה שותפה פעילה במערכה להבטחת התפקוד הנכון של המערכת הבינלאומית, לשמירה על שלום העולם ולשיתוף פעולה נכון בין המדינה לבין המוסדות הבינלאומיים. זאת למרות שלעתים מחויבויות אלו דורשות מישראל עשיית פשרות ויש בהן משום "נגיסה" בריבונות ובאוטונומיה של ישראל. ברם אין לאפשר לארגונים בינלאומיים ובעיקר לאו"ם לגלות מעורבות אסטרטגית-טקטית אקטיבית בניהול מדיניות הפנים, החוץ והביטחון של ישראל. הסיכונים הביטחוניים החמורים שישראל מתמודדת איתם, ובהם: התגברות הטרור הבינלאומי, מירוץ החימוש הגרעיני של אירן, התחזקות מעמדן של מדינות ה"ביניים" כמו: סין, ברזיל והודו, וירידת כוחה הפוליטי של ארה"ב הסובלת ממשבר כלכלי חמור, גורמים אלו מחייבים את ישראל בזהירות יתר בקביעת מדיניות הביטחון הן לטווח הקצר והן לטווח הארוך.

יש למצוא את האיזון הנכון בין שמירה וציות לעקרונות וכללי המשחק כפי שנקבעו ע"י המערכת הבינלאומית לשמירה על שלום העולם, לבין זכותה של ישראל להגן על עצמה אפילו אם הדבר כרוך בעימות עם שחקנים שונים במערכת הבינלאומית. ישראל חייבת להיות מודעת להשלכות של עימות כגון זה ולהיות מוכנה להתמודד אתן ע"י שימוש בעקרון הריבונות ובנורמות וכללי המשחק כפי שנקבעו ע"י האו"ם עצמו. כאמור, אמנת האו"ם והמשפט הבינלאומי המנהגי רואים בהגנה עצמית זכות בסיסית ועקרונית הנתונה לכל מדינת לאום. מדינת ישראל הקפידה במהלך כל 60 שנותיה להשתמש בכוח צבאי להגנה בלבד, מתוך שמירה על עקרונות ה"נחיצות" וה"מידתיות" וכן הקפידה ישראל להבטיח לכל פעולה סיכויי הצלחה גבוהים. גם התקפות יזומות, כמו מלחמת ששת הימים, מלחמת לבנון הראשונה והשנייה, השמדות הכורים בעיראק וסוריה ואפילו מבצע "עופרת יצוקה", היו לצורך הגנה עצמית. יש לזכור ולהבהיר את נושא זכותה של ישראל להגנה עצמית מאחר שהנושא הפך לנשק הסברתי-פוליטי במסע האינטנסיבי לדה-לגיטימציה של ישראל, המנוהל ע"י מדינות ערב אשר מצאו לאחרונה שותפים אמיצים בארגוני זכויות אדם מערביים. יש להדגיש כי הן אמנת האו"ם והן התקדימים השונים שנקבעו ע"י החלטות מועצת הביטחון והעצרת הכללית (בוסניה, קוסובו, עיראק, אפגניסטן ועוד), מוכיחים בבירור כי פעולות התגובה של ישראל להתקפות הרצחניות נגדה הנן לגיטימיות ואינן מהוות הפרה של המשפט הבינלאומי או הנוהג המקובל על אומות העולם.

 


[1] ראה לדוגמה החלטת מועצת הביטחון מ-11 ביולי 2008, המטילה סנקציות קשות על זימבבווה (9396/S). ברם אמצעי אכיפה מחייבים הצבעת קונצנזוס במועצה. הטלת וטו ע"י אחת מחמש החברות הקבועות מונעת קבלת ההחלטה.

[2] למשל, בשנת 2010 התקבלה ישראל כחברה ב-OECD (ארגון המדינות המפותחות). הארגון כבר הודיע לישראל כי היא איננה עומדת בתקן של זיהום האוויר והוא ישלח מפקחים ויערוך בדיקות כדי להבטיח שישראל עומדת בתקן הבינלאומי הנדרש. פורסם ב"הארץ" מיום 31 באוגוסט 2010.

[3] See: Francis Fukuyama, "The End of History?" The National Interest, 1989.

[4] See: Relation soured when Israel carried out Operation Opera, an Israeli airstrike on the Osirak nuclear reactor in Baghdad. Reagan suspended a shipment of military aircraft to Israel, and harshly criticized the action. Relations also soured during the 1982 Lebanon War, when the United States even contemplated sanctions to stop the Israeli Siege of Beirut. (Nitza Nachmias, ”Transfer of Arms, Leverage, and Peace in the Middle East”, pp. 125-157).

[5] סעיף 51 באמנת האו"ם קובע כי לכל מדינה ריבונית יש זכות הגנה עצמית מפני תוקפנות העלולה להעמידה בסכנת הכחדה.

[6] "אוּ"ם שְׁמוּם" הוא כינוי מזלזל לארגון האומות המאוחדות, שהיה למטבע לשון מאז אמצע שנות החמישים. על-פי עדותו של משה שרת, השתמש ראש הממשלה דאז, דוד בן-גוריון, בביטוי זה בעת ויכוח חריף בישיבת ממשלה ביום 29 במארס 1955. בישיבה זו הציע בן-גוריון "לגרש את המצרים מרצועת עזה" בעקבות ריבוי פיגועי הטרור נגד ישראל שביצעו הפדאיון (חוליות טרור שחדרו לשטח ישראל בסיוע המודיעין המצרי). בדיון בממשלה הזהיר שרת מפני תגובת האו"ם על צעד ישראלי כזה, וציין כי מדינת ישראל לא הייתה קמה אלמלא החלטת האו"ם מיום 29 בנובמבר 1947. "לא!", זעק בן-גוריון בתגובה, "רק העזת היהודים הקימה את המדינה, ולא החלטת או"ם-שמום" (שרת, יומן אישי, עמ' 874). שרת הוסיף ביומנו: "כינוי חמוד ומכובד זה חזר ונשנה בפי גדול מדינאי ישראל פעם אחר פעם במהלך נאומו."

[7] עד אפריל 2000 הייתה ישראל מנועה מייחוס לקבוצה אזורית באומות המאוחדות. באפריל 2000 היא הוכנסה לקבוצה האזורית המערבית. מאז יכולה ישראל להצביע ולהיבחר לגופים מרכזיים באו"ם. ישראל נבחרה (דרך הקבוצה) כסגנית יושב ראש העצרת הכללית ה-60 של האו"ם.

[8] אתר המכון הישראלי לשיתוף פעולה בינלאומי - http://www.export.gov.il/SiteMap/SiteMap.asp

[9] בני לנדא, שמואל אבן. "כלכלת ישראל בעידן הגלובליזציה: משמעויות אסטרטגיות". המכון למחקרי ביטחון לאומי, אוניברסיטת תל אביב, מזכר 91, יולי 2007, עמ' 14.

[10] ראה סקירה מקיפה ב:בני לנדה ושמואל אבן. "כלכלת ישראל בעידן הגלובליזציה", עמ' 18-16.

[11] באפריל 2009 הודיע ה"גרדיאן" הלונדוני כי קיים אמברגו לא פורמלי על יצוא סחורות ישראליות לאירופה. דן קטאריבס, ראש התאחדות התעשיינים, אמר כי סקר שערכה ההתאחדות בקרב 90 יצואנים גילה כי 21% דיווחו על ירידה של 10% בהזמנות מאירופה. http://www.yedatech.co.il/yt/news.jhtml?value=7041

[12] http://www.israelinsider.com/channels/diplomacy/articles/dip_0190.htm http://www.independent.co.uk/news/uk/politics/clegg-urges-israel-arms-exports-ban-1230445.html

[13] http://www.russelltribunalonpalestine.com/en/sessions/london-session

[14] לישראל יש הסכמי סחר חופשי עם מדינות האיחוד האירופי, ארה"ב, איחוד התעשיינים האירופיים, תורכיה, מקסיקו, קנדה, ירדן ומצרים.

http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP.pdf אתר הבנק העולמי: [15]

[16] ישראל התקבלה כחברה לארגון הסחר העולמי, (סוכנות-בת של האו"ם) ב-21 באפריל 1995.

[17] קבוצת ה-G8 נוסדה ע"י צרפת ב-1975 ומנתה שש מדינות: צרפת, גרמניה,איטליה,יפן, בריטניה, וארה"ב. קנדה הצטרפה ב-1976, ורוסיה הצטרפה ב-1997. היום מונה הקבוצה שמונה חברות.

[18] ממשלת ישראל עצמה השתמשה בעקרון "הסמכות האוניברסלית" במשפט אייכמן כאשר בית המשפט העליון בראשות הנשיא אולשן וסגנו אגרנט קבעו כי "מעשי הנאשם היו אסורים "מאז ומתמיד"­­­ ע"י משפט העמים... אין הסכמה בינלאומית כללית האוסרת על חקיקת חוק פלילי החל על מעשה שבוצע במדינות חוץ ע"י נתין חוץ." ראה ע"פ 336/61 אדולף אייכמן נגד היועץ המשפטי לממשלה.

[19] אמנון רייכמן, "סמכות שיפוט אוניברסלית בבתי משפט מדינתיים – קעקוע הריבונות או יצירת סדר עולמי?" משפט וצבא,17 (התשס"ד), עמ' 57.

[20] ראה החלטות מוהב"ט מספר 233/S עד 242/S.

[21] ראה החלטת מוהב"ט 487/S.

[22] למשל, החלטת מוה"בט 262/S (31.12.68) מגנה את פעולת ישראל בלבנון; החלטה 267/S (3.4.1969) מגנה את שינוי הסטטוס של ירושלים והפיכת ירושלים כולה לבירת ישראל; החלטת מוהב"ט 446 /S (22.4.1979) מגנה את ההתנחלויות וסיפוח מזרח ירושלים ומגדירה פעולות אלו כהפרה חמורה של אמנות ז'נבה; החלטה 605/S (22.12.1987) מגנה את ישראל על הפרת זכויות אדם של הפלשתינים. (במרץ 2006 מועצת האו"ם לזכויות האישה גינתה ברוב חוצפתה את ישראל על הפליית נשים ישראליות יהודיות!) ברוב ההצבעות ההצעות מתקבלות ברוב של 14 חברות מתוך 15 כשארה"ב מצביעה נגד או נמנעת.

[23] למשל, ב-10 בנובמבר 1975 קיבלה העצרת הכללית החלטה הקובעת כי "ציונות היא גזענות" (החלטה 3379). בעד ההחלטה הצביעו 72 מדינות, 35 הצביעו נגד ו-32 נמנעו. רק ב-16 בדצמבר 1991 קיבלה העצרת הכללית של האו"ם החלטה מנוגדת (מס' 4686) שבה היא מודיעה כי היא חוזרת בה מן ההשוואה.

[24] בוועידת דרבן מ-2001 בעניין המזרח התיכון נקבעה נוסחת "פשרה" בניצוחה של דרום אפריקה. במסגרת הפשרה הביע האו"ם "דאגה מן המצוקה של העם הפלסטיני הנתון תחת כיבוש זר".

[25] אחד המסמכים החמורים ביותר שיצאו ממערכת האו"ם הוא "דו"ח גולדסטון" אשר נכתב ע"י השופט הבינלאומי ריצ'רד גולדסטון והוגש ב-15 בספטמבר 2009, למועצה לזכויות אדם של האו"ם בז'נבה. הדו"ח הוא מסמך בן 575 עמודים, התוקף קשות את המבצע הצבאי "עופרת יצוקה", וטוען כי במהלך המבצע ישראל ביצעה במודע ובכוונה תחילה פשעי מלחמה והפרות בוטות של זכויות אדם. ב-6 בנובמבר 2009 אימצה העצרת הכללית את הדו"ח. 114 מדינות הצביעו בעד ההחלטה, 18 מדינות התנגדו ו-44 נמנעו. המסמך עורר הדים קשים בעולם כולו וישראל כמובן דחתה את ממצאיו מכל וכל. המועצה לזכויות אדם מעולם לא גינתה את פשעי המלחמה שבוצעו ברואנדה, בבוסנייה, בטיבט או בקוסובו.

[26] דו"ח שהוגש ב-23 בספטמבר 2010 למועצה לזכויות אדם של האו"ם קובע כי ישראל הפרה את החוק הבינלאומי ובכללו זכויות אדם, כשהשתלטה על האנייה "מרמרה" שניסתה לחדור לעזה באופן בלתי חוקי. בהשתלטות על האנייה נהרגו תשעה פעילי טרור טורקים. המועצה לזכויות אדם קבעה כי המצור הימי שהטילה ישראל על חופי הרצועה לא היה חוקי בשל המשבר ההומניטרי של אזרחי הרצועה, וכינתה את ההשתלטות "ברוטלית וחסרת פרופורציות".

[27] אנציקלופדיה יהודית, אתר דעת. אתר ללימודי יהדות ורוח - http://www.daat.ac.il/encyclopedia/value.asp?id1=2313.

[28] בעקבות רצח מלך יוגוסלביה ושר החוץ הצרפתי ע"י גורמים לאומניים קיצוניים.

[29] ראה למשל: החלטת העצרת הכללית מדצמבר 1979, המגנה באופן ספציפי לקיחת בני ערובה.

[30] ראה למשל: החלטות 1373/S (2001); הקמת "הוועדה ללוחמה בטרור" (2001); 1535/S (2004(; 1624/S (2005); 1805/S (2008).

[31] ראה החלטה 1860/S אשר התקבלה ב-9 בינואר 2009, וקראה להפסקתו של מבצע "עופרת יצוקה", נסיגת הכוחות הישראליים משטח רצועת עזה וכינון הפסקת אש מיידית.

[32] United Nations, "A more secure world: our shared responsibility”, Report to the High-Level Panel on Threats, Challenges and Change. UN Doc. A/59/565, 4 December, 2004. http://www.un.org/secureworld

[33] See discussion in: Mary Ellen O'Connell. "The Myth of Preemptive Self-Defense”, The American Society of International Law / Task Force on Terrorism, August 2002.

[34] ראה החלטות מועה"ב 338/S (22 באוקטובר 1973); 339/S (23.10).

[35] פרופסור אנטוני ד'מאדו, בית הספר למשפטים, אוניברסיטת נורת'ווסטרן, ציטוט מתורגם )התרגום שלי, נ"נ) מתוך Mary Ellen O'connell, (הערה 33 לעיל), עמ' 4.

[36] למשל, לאחרונה, בריטניה וספרד ביטלו את השתתפותם בכנס התיירות הבינלאומי שאורגן ע"י ה-OECD בירושלים, בספטמבר 2010.